（摘 要）
一、审计工作概况
根据《中华人民共和国审计法》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，区审计局对2003年度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。
按照区人大常委会主任扩大会议审议通过的审计实施方案，本次审计围绕加强宏观调控、推进依法行政、维护群众利益和提高财政资金使用效益开展工作，坚持“全面审计、突出重点”的方针，加大对重点领域、重点部门、重点资金的监督力度，主要审计了区财政局具体组织本级预算执行情况，区地税分局税收征收管理情况，部分一、二级预算单位部门预算执行情况 ，财政扶持、社会保障、基本建设等专项资金管理使用情况，以及不夜城联合发展（集团）有限公司等7家区管重点企业2002年度资产负债损益和领导人员经济责任履行情况。
审计结果表明，在区委领导下，全区上下以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，迎难而上、发奋图强、解放思想、锐意进取，克服非典等突发情况带来的不利影响，通过明确战略构想、调整规划布局、改善投资环境、扶持核心产业、深化体制改革、激发微观活力，推动了区域经济的健康稳定快速地发展，保证了财政收入的持续高速增长。财税部门根据区十三届人大一次会议审议通过的财政预算，在积极组织收入的同时合理安排支出，坚持“量入为出、收支平衡、统筹兼顾、确保重点”的原则，财政支出在全面落实预算项目资金的前提下，增量资金重点投向公共领域，有力保障了应对非典疫情、加快城市建设、促进经济发展和加强社会保障的需要，支出结构进一步优化，资金效益进一步提高，圆满完成了本级预算任务。从延伸审计情况看，政府各部门继续推进部门预算、政府采购和“收支两条线”管理改革，加强内部管理，坚持依法理财，预算和财务管理水平不断提高。区管重点企业不断深化体制改革，努力解决历史遗留问题，经营管理有所改善，资产质量有所提高。同时，审计也发现了预算执行管理和企业经营管理中存在的一些问题，需要引起重视并加以改进。
二、存在的主要问题
（一）税收结构及征管方面
区地税分局围绕组织税收和服务经济的双重目标，一手抓管理、一手抓服务，保持了税收的持续增长，但我区产业结构单一，税收结构不尽合理，建筑业和房地产业税收占区财政收入的比重偏大。这种“一枝独秀”的格局，易使税收收入因行业周期和宏观调控影响而产生波动，对财政收支平衡带来困难，需加以重视。
审计中还注意到，我区纳税登记企业中税收“零申报”和“强挂户”现象比较突出。2003年有近一半登记在册的企业没有发生税收，而其中大部分属于当年申报数为0的“零申报户”和逾期未向税务机关进行纳税申报的“强挂户”。经对15户“零申报户”和15户“强挂户”延伸审计调查发现，大部分企业已处于停业、歇业状态，只是由于各种原因迟迟未办理税务停业登记或注销登记手续，空占了税务部门的征管资源。
（二）专项资金管理方面
1、审计中重点对部分区属单位财政专项扶持资金使用管理情况进行了延伸调查。结果表明，大部分资金按照《闸北区人民政府关于批转区财政局〈关于区管重点企业、市北工业新区等单位财政专项扶持资金的使用管理办法〉的通知》[闸府（2002）5号]的规定，用于保障企业稳定和引进、扶持企业发展，但也有少量资金被转作收入、冲抵支出、发放内部奖励而超范围使用，不符合政策的规定。
2、区财政用于帮困救助、促进就业等方面的社会保障支出逐年上升，其使用情况总体较好，但审计中也发现，随着社会保障体系的逐步健全，保障范围日益广泛、资金渠道不断增多，其管理条线散、资源整合差的问题有所显现。有些资金横向涉及财政、劳动、社保、民政等不同职能部门，纵向历经市、区、街道、社区基层等多个管理层次，不利于总体情况的集中掌握和统筹安排。
延伸审计调查中还对社会保障支出增长的原因进行了初步分析，以增长较快的传统帮困支出（包括实物补助，重残无业、低保、协保人员救助，医疗救助等）为例，调查结果表明，除了救助面扩大、救助标准提高导致政策性增长外，还存在部分人员骗领、强占救助的因素。审计掌握的案例中，有隐瞒情况骗领救助的，有拒绝就业依赖救助的，有无理取闹强占救助的，甚至单位协助出具虚假证明骗取救助的情况也时有发生。由于社会保障资金的最终发放一般由基层单位掌握，其管理力量薄弱、信息渠道不畅、执法手段有限，不能及时有效地发现和纠正问题，难以切实履行好审核把关的职能。
3、围绕建设投资的效益性目标，审计对政府投资的重点工程项目开展了跟踪监管，从前期动迁费用发生情况看，因受政策调整和外部环境变化等诸多因素的影响，以及管理不科学、运作不规范而导致成本失控、资金预算突破的情况时有发生。如一些项目准备的动迁房源位置偏远且选择余地少，居民拒绝实物安置而要求货币补偿，既占用了动迁资金，又延缓了动迁进度，增加了动迁成本；有些项目在实施动迁中，居民动迁补偿费用大幅度突破政策规定标准，个别项目政策外补偿占了补偿总额的四分之一左右，削弱了政策的严肃性和权威性。
（三）区管重点企业经营管理方面
1、审计中发现区管重点企业对会计制度、准则重视不够，各企业均不同程度存在违反制度、准则的情况。以汇总报表编制问题为例，7家区管重点企业中大部分未按照《企业会计准则——基本准则》规定编制合并会计报表，而是以简单叠加方式汇总报表或者根本不进行任何汇总，其会计报表难以真实、完整地反映企业实际状况，会计基础工作有待进一步加强，会计工作秩序有待进一步规范。
2、7家区管重点企业2002年底资产负债表反映债务负担普遍较重，其中5家企业的资产负债率未达到财政部《企业效绩评价指标解释》提出的50%以下的安全判断标准。企业不良资产率居高不下，个别企业的不良资产率超过30%以上。
3、7家区管重点企业2002年底报表反映的总资产报酬率和净资产收益率水平均较低，一半以上企业未完成当年国有资产保值增值目标，表明企业获利能力不强，运营效益不高。大部分企业在未来的生产经营中没有显著的经济增长点，发展后劲明显不足。
4、随着企业体制改革的不断深化，区管重点企业的改制工作有了实质性的推进，一些下属二级公司完成了产权制度改革，并初见成效。然而由于企业底子薄、基础差，导致改制成本高、国资收益少，改制成果不明显，盘活存量资产、确保国资收益任务艰巨。此外，改制过程的规范运作也需引起足够的重视，在审计调查中发现，个别企业未经产权界定、调帐处理等重要环节，就直接以帐外资产支付改制成本，这种处理方式易形成国资监管上的盲点，更不利于职责明确、产权明晰、管理科学的现代企业制度的建立。
三、加强和改进预算管理的意见
（一）明确政策导向，坚持科学发展
财政部门要对现行的财政扶持政策进行全面的梳理和调整，树立科学发展观，围绕打造“上海现代交通商务区”的战略定位，加大对交通运输业、商务服务业和高新技术产业的财政扶持投入，充分发挥财政政策的导向和激励作用，积极引导布局调整、大力培育核心支柱、全面优化产业结构、全力提升产业能级，促进区域经济健康、持续、快速地发展。
（二）完善预算管理，加强集中调控
要以细化预算编制、增强约束刚性为抓手，全面提升我区预算管理水平。要强调部门预算编制的完整性和科学性，确保各项预算收支具体落实到项目。有资金分配权的部门要进一步增强资金分配的透明度，努力提高资金拨付的及时性。要继续深化财政改革，不断完善资金集中管理和国库直接拨付的新机制，切实增强政府综合调控资金的能力。在加大对公益性、基础性领域投入的同时，要整合政府资源、加强监管力度，建立健全财政性资金，尤其是社会保障、基本建设等热点专项资金的跟踪问责、跟踪问效机制，促进有关部门单位科学管理、规范运作，管好用好资金，提高财政性资金的使用效益。
（三）强化税源监控，提高征管水平
税务部门要严格税务登记管理制度，加强与工商等部门的配合协调，实现工商登记和税务登记信息的交换与共享，及时掌握纳税户变动情况。要以“零申报户”和“强挂户”为重点开展户籍清理工作，摸清底数、夯实基础。要以信息化技术手段为依托，对税源实施全方位、全过程监控，通过加强税基、税负的宏观分析和预测，建立必要的预警和应对机制，不断促进税收结构的优化，不断提高税收征管水平。
（四）整顿会计秩序，推进诚信建设
要围绕“诚信在闸北”的主题切实加强会计秩序的治理整顿工作，不断强化会计基础管理。有关职能部门在大力开展会计信息质量专项执法检查的同时要积极探索建立长效会计监督机制，以严肃财经纪律、规范会计行为，确保会计制度的严格执行，确保会计信息的真实准确，以诚信建设推动和促进经济建设。
（五）增强过程监管，深化国资改革
要以提高经济效益、发展多种所有制经济为目标，按区委的统一部署，规范有序地推进和深化国有企事业单位改革。有关职能部门要着力加强改革过程的“事中”监督，尤其是资产评估、不实资产核销、改制方案确定等重点环节的监管，弥补改制过程的管理缺位和制度漏洞，力保国有资产不流失、集体利益不受损、职工权益不落空，形成政府、集体、个人、市场和社会“多赢”的格局，实现“改革、发展、稳定”的目标。
2004年8月2日