关于上海市松江区2016年度财政预算执行
和其他财政收支的审计工作报告
——2017年7月27日在上海市松江区第五届人民代表大会
常务委员会第五次会议上
上海市松江区审计局局长 吴 玲
主任、各位副主任，各位委员：
我受松江区人民政府委托，向区人大常委会报告本区2016年度财政预算执行和其他财政收支审计情况。
根据《审计法》及相关法律法规，松江区审计局对2016年度区本级财政预算执行和其他财政收支进行了审计。审计工作围绕区人大四届七次会议通过的政府工作报告提出的经济、社会发展和工作任务目标，按照区人大常委会提出的要求和区政府的工作部署，坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革，揭露违纪违规问题，揭示重大风险隐患，反映体制机制问题，积极发挥审计参与国家治理的作用。一方面，从源头上关注财政部门对预算编制、预算调整、预算执行的落实和监管情况；另一方面，从资金流向上通过对预算单位遵守财经纪律、行使权力、推进工作情况的跟踪和剖析，提出针对性建议，促进国家政策措施的贯彻落实，促进财政性资金使用的规范性和效益性。
从审计情况来看，2016年在区委、区政府领导下，在区人大及其常委会监督下，区本级财政预算执行和其他财政收支总体情况较好，顺利完成了全年预算收支任务，支持和保障了全区经济社会健康有序的发展。
审计结果表明：2016年全区地方财政收入163.98亿元，完成年度调整预算数160.00亿元的102.49%，比上年实绩123.11亿元增收40.87亿元，增长33.20%；市财政与本区结算净收入79.55亿元；调入预算稳定调节基金4.35亿元；政府性基金调入1.24亿元；合计当年一般公共预算可用财力249.12亿元。一般公共预算支出236.65亿元，完成年度调整预算数236.68亿元的99.99%，比上年实绩194.30亿元增加42.35亿元，增长21.80%；安排预算稳定调节基金12.47亿元。完成了区四届人大七次会议和区四届人大常委会第四十二次会议批准的预算，当年收支平衡。
2016年度全区政府性基金收入实现179.28亿元，加上市级专项补助收入1.58亿元，动用历年结余14.93亿元，合计当年政府性基金预算可用财力195.79亿元。全区政府性基金支出193.09亿元，政府性基金调出1.24亿元，年底结余1.46亿元。
2016年度区本级国有资本经营收入实现1.42亿元，加上上年结转收入0.21亿元，合计当年国有资本经营预算可用财力1.63亿元。国有资本经营支出安排1亿元，年底结余0.63亿元。
2016年初政府性债务余额190.29亿元，其中：已置换的政府债券余额32亿元，非债券形式的存量政府债务158.29亿元；当年未新增债务，财政资金偿还债务85.27亿元，置换债券50亿元；期末政府性债务余额105.02亿元，其中：已置换的政府债券余额82亿元，非债券形式的存量政府债务23.02亿元。
区财政部门贯彻执行《预算法》和国务院、财政部的系列重大改革部署，在健全预算编制体系、完善财政资金动态监控体系、深化公务卡制度改革、控制不规范支出、开展财政绩效评价等方面取得了进展。单一账户制度改革的成果逐步巩固，依法理财的理念日益强化，财政综合管理水平持续提升。
但审计发现还存在一些问题亟需正确对待、积极改进。主要体现在：项目支出预算编制和单位权责清单挂钩不到位；预算调整、变更的自由裁量权较难把握；对预算执行进度缓慢的问题缺乏有效的治理手段；创新、开拓意识不够浓厚，使得政策及专项工作落实的效果不够理想；内控制度不够健全，部分制度未得到有效执行，导致仍存在支出不合规、低效益的现象。
一、本级财政管理及部门预算执行审计情况
对区本级2016年度预算执行情况实施了审计，对区机管局、区合作交流办、区史志办、松江报社、区委党校、区委老干部局、区总工会、区科委、区卫计委、区民政局、区文广局、区环保局、区绿化市容局、开发区管委会、松江一中、开放大学松江分校等16家预算单位实施了部门预算及其他专项审计，发现的主要问题是：
（一）预算安排统筹协调不到位
1．预算指标分散下达，不利于预算审核的有效性和批复的完整性。有15家单位的部门预算由区财政局两个以上科室共同分管，预算指标也是由不同科室各自直接下达，而并非经会商后集中统一下达，审计发现同一家单位的部分预算之间有一定的关联性，分别下达预算指标不利于预算审核的有效性和批复的完整性。例如区科委的两化融合管理费预算由教科文科管理，两化融合扶持资金预算则由企业科管理；区发改委的节能减排与锅炉改造、节能减排技能评估经费预算由行财科管理，节能降耗专项资金预算则由企业科管理等。
2．教育系统的部分学校预算、决算口径不一致。全区教育系统的学校，年初预算除基建外均由区财政局教科文科分管，基建预算由区教育局本部或区国库集中支付教育分中心统编，由区财政局城建科分管。2016年涉及19家学校的改扩建预算，年中调整后的基建预算未分解到相关学校，而这些学校的部门决算又将其包含在内，造成部门预算和决算的口径不一致。
（二）项目经费预算管理存在漏洞，编制及批复不够严谨
1．项目经费未明确具体工作事项。以“工作经费”“专项经费”“业务工作”等名义申报项目经费，共计55家3960.63万元；项目经费仅以采购打印机、电脑、空调、复印纸等办公用品为名称，共计87家1352.33万元。上述现象，将导致区财政部门无法全面推进专项资金的绩效评估工作，且易产生预算单位规避日常公用经费定额管理的问题。
2．部分预算未由实际应承担的单位编制。有行政隶属关系的上下级单位，或者业务关联单位，互相错编、混编预算，涉及4家634.03万元。
（三）预算调整的规范性欠缺
1．年初预算被核减的数额调整为其他内容支出。由于预算管理体制上的原因，开发区管委会的预算编制参照委办局模式纳入区级管理平台，但预算收入分配参考镇级税收分成模式，所以2016年初预算安排的内容不再需要执行的，核减下来的金额1.72亿元被安排为其他内容的支出。
2．部分预算的硬化约束作用有所削弱。有16家预算单位的2119.87万元预算调整，变更前后项目内容的关联度不高。有将部门常规工作经费、地区联络员协调宣教费调整为三特奖励经费，有将企业计量器具代送检费调整为实验室水电费，有将办公家具购置费调整为汽车牌照费等。这些调整虽然不影响预算执行的总量，但却达到了规避预算追加程序变相调整预算的目的。
3．未经批准调剂使用资金。单独实施审计的16家预算单位中，有8家存在不同的项目支出之间、项目支出和基本支出之间未经批准自行调剂使用的现象，涉及资金557.95万元。
（四）决策不到位
1．大额支出未履行相关程序。根据相关财经法律法规以及各单位内部管理制度的规定，对于大额支出，应当执行“三重一大”的决策程序，或政府采购程序，或询价、比价、审价程序等。单独实施审计的16家预算单位中，有11家存在未履行相关程序的事项，涉及资金2013.81万元。尤其是开放大学松江分校，审计抽查了22项大额资金使用事项，发现均未履行本单位“三重一大”制度的规定，未经集体研究讨论决定。
此外，审计发现5家单位有20~50万元的印刷业务，其中：区政协办未履行招投标程序，涉及资金101.19万元；区劳动保障监察大队、区文广局、区绿化市容局虽实施了招投标程序，但均存在全部3家投标单位的法定代表人为同一人的情形，涉及资金77.83万元。
2．松江报社广告委托业务未履行相关决策程序，且存在一定的风险。一是未通过公开市场竞价确定广告公司。松江报社将该报广告业务委托给上海畅祥文化传媒有限公司（简称“畅祥公司”）经营，收取广告版面费140万元。此委托事项未经“三重一大”决策程序，且广告公司及业务价格的确定也未按规定履行相应的采购程序。二是允许畅祥公司以报社名义开展业务，且有为该公司拉广告的行为，存在一定的法律风险。2016年松江报社与畅祥公司签订协议约定“畅祥公司以松江报社广告部的名义对外开展工作”。且在每年区两会召开前，松江报社均向本区各职能单位发函邀请参加列名祝贺，但相关费用由畅祥公司收取。
（五）部分支出不规范
1．违规支出仍然存在。例如17家单位利用财政性资金对外捐赠3.13万元；36个行政机关向社团组织缴纳会员费72.55万元；在召开会议、公务接待过程中，仍有部分单位利用财政资金购买并摆放食品、点心和水果等。
2．制度不健全造成不合理支出。例如未建立相关内控制度，存在同一家单位内不同部门对同一病人的同一次疾病多次探望并重复支付慰问金，以及超标列支丧事慰问金、大病探望费用等问题。
3．违规使用现金结算。在深化公务卡制度改革进程中，2016年下半年仍有违规使用现金结算的业务发生。例如报销职工差旅费11万元、培训费27万元；单笔超过200元，且属于必须使用公务卡及转账结算正面清单的支出34.28万元。
（六）部分课题成果原创性不高，财政资金使用效益不佳
审计对全区课题费进行了调查，包括各预算单位在本部门预算资金中列支的课题经费，以及区科委专项管理的软课题项目经费。
经调查，2016年度有48家预算单位发生课题费支出695.29万元。审计对其中18家预算单位的60篇课题论文进行查重后发现：14篇课题成果论文的相似度在20%以上；有1家单位组织的14篇课题，相似度在20%以上的有6篇，相似度最高的达到73%。
对区科委软课题项目的82篇论文进行查重后发现：相似度超过20%的有21篇，涉及财政资金46万元。例如上海工程技术大学承担的《关于加快松江3.0园区复制推广的对策研究》课题，论文相似度为70%，其中部分内容与2013年上海交通大学的学位论文《上海开发区发展创新研究》、2016年期刊论文《基于共生理论的“一区多园”模式研究——以上海漕河泾新兴技术开发区为案例》中的部分内容完全一致，仅是将原论文中的“上海开发区”改为“松江园区”，将序号顺序加以更改，内容基本不变。
（七）预算单位执行进度拖延现象普遍
本区2016年上半年财政预算执行进度缓慢，一般公共预算执行进度未达到市财政局规定的48%的考核目标。62家部门未达到年度预算执行率48%的半年度支出进度，占部门总数79家的78%。
目前，市政府已将预算执行进度情况纳入对各区的考核体系，因此区财政局也定期对区级部门预算执行进度进行通报。2015年11月底、2016年3月底、6月底、9月底、11月底、2017年3月底这6个时间节点执行进度均低于全区平均进度的有16家，距离各节点目标差异最大的滞后39个百分点。有43家部门最近连续两个年度的同期对比，不进反退。
由此可见，执行进度拖延的部门还占相当的比例，即使达标的部门也不够稳定，定期通报的整改效果尚不明显，特别是一些长期滞后的部门本身缺乏紧迫感，区财政局也缺乏有效的制约手段。
二、政策及专项工作落实审计情况
对区级扶持企业资金（包括单独实施的科技创新资金、文化创意产业资金、污染企业清拆整治资金）、生活垃圾分类管理情况实施了专项审计调查，在区本级预算执行审计中对扣押车辆管理工作予以了重点关注，发现的主要问题是：
（一）扶持企业资金管理薄弱，未能发挥财政资金绩效
为了促进经济结构的转型和发展，区发改委、区经委、区国资委、区科委、区财政局、区文广局、区环保局等7个部门设立了不同的专项资金用于扶持企业。但从实际运作情况来看，部分资金管理不够到位，未达到预期效果。
1．立项审核方面。一是各主管部门的审核信息未能有效实现共享，导致有不诚信记录而未获立项的相关企业获得了其他职能部门管理的扶持资金。二是专家评审不到位。主要存在对明显的资料缺失及互相矛盾的情况未提出疑问和异议、笼统打分或不按规则评分、跨行业发表意见难以保证权威性等问题。审计发现有19个条件不成熟的项目通过立项评审，前期拨付财政资金65.50万元，后又因非正常原因而终止，造成财政资金的损失。
2．项目验收方面。一是项目不能按期准时验收的现象还较为普遍。专项资金虽有确定的合同期限，但在执行过程中存在进度缓慢、随意延期的现象，最长的延期达5年。二是验收走过场。存在因申报指标缺乏科学性而无法验证、采用申报预测值进行验收、指标完成情况缺乏有效的第三方鉴证、验收指标的专家计分与实际不相符等情况。三是验收指标体系不合理。项目设计多个指标，但验收时仅针对收入或某一技术指标实行一票否决制，使得其他指标形同虚设。审计发现有14个科技创新资金项目，虽然按验收规则达到了合格线，但经济指标的完成值却低于行业平均值。
3．综合管理方面。一是底数不清，影响计划的科学性。例如污染企业清拆整治工作，主管部门对计划清拆的企业家底不清，不能全面掌握本辖区内清拆整治企业污染分类状况，未按信访承诺将污染企业列入清拆计划，还发生个别已清拆整治企业又恢复生产的情况。二是后续监管缺失。审计抽查发现项目主管部门对文化创意产业、科技创新、工业化和信息化融合等专项资金缺乏有效的后续跟踪管理，未能有效掌握项目立项后的建设情况、指标完成情况以及企业的发展状况，并且项目完成之后未对项目资金开展绩效评估。
（二）生活垃圾分类减量工作还有待进一步推进
2015—2016年度区镇两级用于垃圾分类的直接支出共计1.33亿元。经审计，区生活垃圾分类减量工作取得了一定成绩，两年考核均名列各区县之首，但依然存在一些亟待解决的问题。
1．考核作用未能得到有效发挥。一是区生活垃圾分类减量工作的考核结果各街镇得分均很高、差距很小。考核差距过小难以体现各街镇的工作实况，同时在一定程度上影响补贴激励政策的公平性。二是第三方未能按合同规定履行考核任务。上海元景环境保护咨询有限责任公司（简称“元景公司”）是2015年和2016年本区生活垃圾分类工作评估的第三方，负责对生活小区及行政村进行日常考核。审计调查发现，元景公司未完全按照合同约定履行考核任务，存在随意调整考核分值比例及未按设定的考核项目逐项打分等问题。三是区垃圾分类办公室未对元景公司的工作记录进行复核，也未对相关数据进行分析。
2．居民参与率低，初次分类效果不佳。从第三方考核情况看，唯一以居民为主要考核对象的“干湿垃圾二分开投放正确率”指标的考核平均分仅为50.92分。审计调查发现，生活垃圾分类宣传覆盖面不够、宣传方式比较单一，而相关职能部门专业人员对垃圾分类知识和要求的掌握也不全面。
（三）扣押车辆管理有待健全完善
近年来，随着车辆拥有量的快速上升、交通大整治行动频率的提高，区公安分局的扣押车辆停车场地资源日趋紧张。由于《道路交通安全法》等法律法规修改的因素，原由当事人承担的部分费用，现由办案单位承担，因此管理经费增幅较大。2016年区公安交警支队采用社会购买服务方式共租赁5个停车场及2家牵引公司，扣押车辆的管理成本从2012年度的175.52万元迅猛增加到2016年度的1064.01万元。
与此同时，审计发现停车场超期存放车辆现象较为普遍。按照“30日受理+3个月公告”的时间期限，截至2017年3月，应当已经处置完毕、但实际未予以处置的2016年10月底前的扣押车辆仍有1972辆，加剧了停车场地资源紧张的矛盾。
三、政府投资建设项目审计情况
在对政府投资项目实施情况持续跟踪调查的基础上，重点关注23个工程项目的施工发包情况，对14个工程项目实施了结算或决算审计，涉及到的管理单位分别为区人民法院、区交通委、区教育局、区绿化市容局、区水务局和小昆山镇人民政府；同时开展了区2016年保障性安居工程审计，在部分国有企业审计中关注了其实施的政府投资建设项目情况，发现的主要问题是：
（一）项目估算进度与实际进度差距大，导致预算执行率偏低
区绿化市容局9个项目按估算进度安排预算资金5100万元，按实际进度拨付1804.14万元，执行率35%。区交通委16个项目安排预算资金6950万元，实际执行率47%。
（二）小型工程建设管理不够规范
上海中良实业有限公司（简称“中良公司”）2015—2016年度内工程结算项目43个，大多属于改造、翻建、维修项目，合同金额471.84万元，工程资料未能得到妥善保管。
上海松江新城建设发展有限公司（简称“新城公司”）、中良公司、开发区管委会共将4个30万元以上工程拆分成19个30万元以下项目，规避小型工程摇号发包程序，涉及金额438.57万元。
（三）中介机构履职不到位
14个区级政府投资工程项目的结算中，5个项目的施工监理、财务监理确认的工程量部分情况失实，导致多结算241.11万元，其中：区水务局的大涨泾河道整治工程168.46万元、华田泾河道整治工程36.95万元，区教育局的九亭第四幼儿园工程23.86万元，小昆山镇卫生服务中心工程10.78万元，区交通委的公交候车亭工程1.06万元。另砖新河工程项目招标代理机构编制的招标文件存在矛盾，被施工单位索赔27.13万元。
（四）工程投资额未得到有效控制
1．投资金额重大变更未见班子会议纪要。新城公司下属皓龙公司负责开发的酒店，概算批复幕墙工程428.64万元，最终按设计图纸发包价为3994.21万元，投资变更未见班子会议纪要。
2．背离招标文件规定另行订立协议。砖新河工程1标招标文件要求投标单位在投标报价中考虑河道疏浚淤泥的堆置费用，但施工过程中，建设单位与非中标单位另行签订淤泥堆置费合同，合同价40万元，在中标单位的工程结算价中未扣除该淤泥堆置费用。
3．优化设计考虑不缜密。时尚谷项目在基础施工完成后，为了节约投资，对原设计的上部结构进行优化设计，但由于优化设计考虑不周密，已按优化方案施工的上部结构可能存在安全隐患，面临加固或部分拆除的选择，无论是加固或拆除均将造成损失。
主任、各位副主任，各位委员：
针对2016年度区本级财政管理及部门预算执行审计、政策及专项工作落实情况审计、政府投资建设项目审计中发现的问题，为进一步提高财政性资金的综合管理水平，提出如下审计建议：
（一）大力推进依法理财、民主理财、阳光理财。发挥《预算法》作为经济宪法的统驭作用，增强法治理念和规则意识；保障国家的财政存量资金盘活、政府性债务管理、政府综合财务报告编报等改革措施得到贯彻；推动新版《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》的全面落实，促进会计核算的精细化；完善财政管理体制，明晰事权和支出责任；优化财政支出结构，压一般、保重点，持续保障和改善民生；规范财政信息公开工作。
（二）提高预算编制质量和预算执行有效性。紧紧抓住预算编制的“牛鼻子”效应，从源头上做到：预算编制主体合法，控制压缩代编规模；编制权限合法，具备法定的管理职责；编制内容真实，数额恰当，有测算规则可复算，经得起查验。同时，完善预算调整机制，防止预算内容变更的随意性。努力避免预算编制和执行相脱节现象。
（三）提升财政资金使用绩效。完善专项资金使用管理制度，加强重点环节的监督、强化制度执行；将财政资金绩效贯穿于预算管理的事前、事中和事后的全过程，持续推进资金使用绩效评价。
（四）加强政府投资建设项目管理。依法依规管理工程项目，严格履行基本建设程序；强化合同制定的严密性、合同执行的约束性，切实提高投资控制意识，遏制工程费用的无序增加；加强对中介机构的管理，促进施工、监理等单位诚信履约、切实尽责。
主任、各位副主任，各位委员：
2017年，审计机关要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，开拓进取，依法履行审计监督职责。在区委、区政府的正确领导和区人大及其常委会的有效监督下，围绕我区经济社会发展目标和改革重大举措，当好人民利益的“守护神”，当好重大政策落实的“督查员”，念好权力运行“紧箍咒”，唯实唯干，攻坚克难，创新审计手段，发挥审计作用，为松江经济社会持续健康发展保驾护航。
以上报告，请予审议。