——2016年7月28日在上海市松江区第四届人民代表大会
常务委员会第三十八次会议上
上海市松江区审计局局长 沈日新
主任、各位副主任，各位委员：
我受松江区人民政府委托，向区人大常委会报告本区2015年度财政预算执行和其他财政收支审计情况。
根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，2015年区审计局围绕区人大四届六次会议通过的政府工作报告提出的经济、社会发展和工作任务目标，贯彻《国务院关于加强审计工作的意见》精神，大力推动审计监督全覆盖，统筹协调资源，积极履行职责，如实揭示问题，提出改进建议，发挥审计参与国家治理的作用。2015年7月至2016年6月，区审计局重点对区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、部分单位领导干部经济责任、专项资金使用情况以及政府投资项目等进行了审计。
从审计情况看，2015年在区委、区政府领导下，在区人大及其常委会监督下，区本级财政预算执行和其他财政收支总体情况较好，完成了全年预算收支任务，支持和保障了全区经济社会平稳较快发展。
审计结果表明，2015年全区地方财政收入123.11亿元，完成年度调整预算数122.53亿元的100.47%，比上年实绩113.98亿元增收9.13亿元，增长8%。地方财政支出217.30亿元，完成年度调整预算数221.84亿元的98%，比上年实绩164.47亿元增加52.83亿元，增长32.12%。完成了区四届人大六次会议和区四届人大常委会第三十三次会议批准的预算。
2015年度全区政府性基金收入实现139.21亿元，加上市级专项补助收入11.14亿元，动用历年结余5.86亿元，合计当年可安排政府性基金财力为156.21亿元。同期政府性基金支出141.83亿元。年末结余14.38亿元。
2015年度区本级国有资本经营预算收入实现0.95亿元，加上上年结转收入0.11亿元，当年国有资本经营预算财力合计为1.06亿元。完成预算支出0.85亿元。年终结余0.21亿元。
2011年至2015年各年末全区政府性债务总量分别为146.78亿元、182.20亿元、208.48亿元、236.88亿元、163.40亿元。2015年度未新增债务，偿还73.48亿元，支付利息费用11.43亿元，债务规模总量有所下降。2015年是我区债转券的第一年，债务余额163.40亿元中，已置换地方债券32亿元，占债务余额的20%。偿债准备金结存27.42亿元。
——税收收入保持稳步增长，税源结构的变动趋势需予以关注。2011至2015年度的税收收入分别为81.46亿元、83.03亿元、98.03亿元、106.54亿元、115.41亿元，税收收入保持稳步增长。与此同时，涉房地5项税收占税收收入的比重在2014年度的28%的基础上继续上升至2015年度的30%；而企业所得税占税收收入的比重在5年间由18%—19%持续下滑至12%。
——优化财政支出结构，加大民生保障力度。2015年度社会保障支出18.54亿元，教育经费支出41.57亿元，医疗卫生支出12.51亿元，农林水支出9.61亿元，维护城市管理支出26.97亿元。财力进一步向民生倾斜，民生支出占公共财政支出的一半以上。
——对财政性资金的总体掌控水平进一步提高。财政部门认真贯彻执行新《预算法》和国务院、财政部一系列财政管理改革措施，在统筹预算管理、盘活财政存量资金、加强政府性债务管理、完善部门预算编制、改进政府采购管理等方面迈出了坚实的步伐。单一账户制度改革不断深入，财政综合管理能力持续增强。
在财政部门的预算与执行管理、协同理财部门配合管理、职能部门履职尽责等方面还存在一些问题，主要体现在：不符合改革精神、约定俗成的习惯做法依然存在，惯性思维未根本打破，改革创新的源动力不足，各部门强调局部利益而各行其是的现象仍较普遍，依法行政的理念尚未真正普及并践行。
针对去年审计工作报告中提出的“区规划土地测绘所、区规划设计所已车改，但仍向社会中介长期租赁车辆”问题，审计对整改情况进行了跟踪，区规划土地测绘所和区规划设计所在2016年6月底前已停止使用租赁车辆。
一、财政部门预算与执行管理方面存在的主要问题
（一）基本公用经费的编制规则存有设计缺陷
1．公务接待费纳入基本公用经费不合理。在编制预算时，将基本公用经费细分为公务用车、公务接待费、公用事业费、政府采购和其他公用经费5项。但在执行过程中，又允许基本公用经费子项之间相互调剂使用，造成2015年度公务接待费支出427万元中，超过4成费用不属于公务接待费（如列支水电费9万元、维修维护费30万元、社保缴金17万元、工作餐餐费36万元、报刊费用4万元等）。上述制度设计，使基本公用经费失去了细分的意义，而且影响了对公务接待费的监管。对此审计建议：可以将公务接待费独立于基本公用经费之外单独编制，未使用的预算不得列支其他费用。
2．未使用完的基本公用经费年终转入财政专户不合理。财政部门将2015年度基本公用经费未使用完的额度结余1740万元统一转入财政专户（包括水电费结余107万元、公务接待费结余84万元、其他公用经费1549万元），作为预算单位下一年度基本公用经费的补充。上述做法造成了两个后果：一是虚列支出，二是将财政性资金转入财政专户。
（二）项目支出预算编制未能体现绩效目标
1．在项目支出中编制属于公用经费的内容。经分析，以项目支出名义编制公用经费内容较普遍，如购买设备808项4305万元、购买耗材81项260万元、物业管理费42项8271万元、水电费12项799万元、公务接待费53项412万元，工作经费89项6073万元。区环保局在项目经费“环保管理专项”中列支“办公室绿化摆放”费用2.40万元，购置办公家具3.29万元。上述编制行为混淆了公用经费和项目经费的本质区别。
2．以项目支出名义编制不应由财政负担的费用。2015年部分单位以项目支出名义，为其主管的协会、学会编制预算11项293万元，将公用经费、人员经费和项目经费统一打包成一个项目支出编制。类似上述协会、学会的公用经费、人员经费不应由财政负担，与现行的预算编制规则不符，绩效目标也难以确定。
3．项目支出立项数量较多、内容分散，碎片化现象严重。在2015年项目支出预算中，单笔项目支出预算金额小于1万元的记录有1105项，占全部项目预算数的13%，且合计金额低于总金额的万分之二，大大增加了管理成本。在实际执行过程中各项目之间预算调节频繁，进而影响了绩效评估工作。
（三）项目支出预算编制不精准
1．项目预算的调整比例偏高。2015年度公共财政资金安排的5882项项目支出预算中，有691项项目支出预算，年初安排21.69亿元，后被全部调减；有1313项项目支出预算，年初未安排，调整后新增为27.12亿元。
2．项目预算的精细化程度仍较低。2015年度项目支出预算中，有5.61亿元年初预算资金只匡定总额，或集中于行业主管部门，未落实到具体项目、具体实施单位，需要在执行中再行细化下达；有5.17亿元年初预算资金后续进行过变更，有些项目调整前后的内容关联度低或无关联，规避了预算追加程序。这些变动因素增加了预算执行的不确定性，不利于财政资金监管。
（四）预算追加缺乏时效性和恰当性
1．预算追加项目缺乏应有的预见性。区社会治理办公室追加“城市网格化综合管理信息平台升级改造项目”465万元、区房管局追加“廉租房租金配租项目”30万元，所依据的文件分别在2014年3月、8月已经发布；区教育局追加松江四中新凯部报告厅等配套装修费600万元，“配套设施未装修就无法使用”应能合理预计。由于缺乏统筹考虑，导致原本应当正常安排的预算采用不必要的预算追加程序。
2．个别项目缺乏合理预估，追加资金量过大。区公路（市政）管理署申请追加“松江区2015年度公路、市政道路掘路修复费计划调整项目”700万元，2015年已编制并批复的数额为500万元，追加幅度达到年初预算的140%。
（五）资金挂账未结转收益等因素导致盈亏无法真实反映
区水产良种场与区水产技术推广站，为两块牌子，一套班子。区水产良种场先后累计投资685万元成立4家全资子公司，经合并后目前实有3家，法定代表人均为区水产技术推广站人员。由于资金挂账未结转收益、库存成本长期不变动、对外投资盈亏未合并等因素，导致区水产良种场的报表利润和实际盈亏严重背离，从而影响到国资收益上缴的准确性。
（六）现金支付规模仍然偏大
2015年度我区公共财政支出中，现金支付总量为16542万元，公务卡支付为7655.72万元，现金支付规模是公务卡支付规模的2.16倍，现金支付的规模仍然较大。经测算，如严格按照现金支付正面清单执行，现金支付总量可下降至5909万元。此外，现金日记账作为现金使用的记录载体，是现金支出行为的有效监督手段，但目前现金日记账存在着多笔支出同一条记录核算、虚列现金支出等现象，造成大额取现、套取现金、调剂预算、超标准超范围支付内容等违规行为未能得到有效遏制。
二、协同理财部门配合管理方面存在的主要问题
（一）代编预算的现象仍较普遍
1．财政代编预算的数额居高不下。从近年来的趋势看，区财政局内部科室代编预算始终维持在较高的比例，并且持续增长。2015年初代编预算规模为45.99亿元，占区本级支出预算总额的35%；2016年初代编预算规模为62.41亿元，占区本级支出预算总额的48%。
2．使用财政资金的事业单位未单独编制预算。2015年度财政性资金730.83万元流入区民防指挥通信保障中心等27家事业单位并使用，这些单位均为合法登记的事业单位，但均未作为预算编制主体单独编制年度预算，而是由主管行政部门或相关事业单位代编。
（二）医疗卫生预算资金安排与实际支出脱节
我区共有22家医疗机构（包括二级医院7家，社区医院15家）。社区医院已实行单一账户改革，各项医疗收入全额上缴财政专户，汇同公共财政资金统筹编制预算。
经审计，15家社区医院的预算管理作用主要体现在预算总额控制上，但未能准确细化到具体项目：一是以定额方式安排项目资金，导致实际支出与预算安排脱节。例如维修费，15家社区医院共计安排450万元（每家30万元），实际支出1147.14万元，不足部分主要使用基本公用经费弥补或者向所在街镇申请补贴。二是资金使用未明确标准，2015年度共安排17个基本公共卫生考核经费支出项目500.75万元，只明确资金用于公用经费和人员经费，但未明确具体使用标准，基层医疗机构不能放心大胆使用，无法起到考核激励作用。
（三）车改后的公车管理亟待规范
1．多来源数据不一致影响预算准确性。审计以资产情况表的车辆数为基准进行复算，与实际编制的车辆预算数相对比，30家单位无差异，48家单位累计差异781.40万元，另有21家单位固定资产账上有车辆数，但未编制车辆预算。审计延伸抽查车辆最多的公安分局、机管局和卫生系统发现，资产情况表、固定资产账和单位填报数有程度不等的差异。
2．公务租车行为缺少制度规范。2014年及2015年两个年度区级预算单位租车费用分别为937万元和1014.66万元，支出体量较大。2015年的租车费用中，部门业务租车98.27万元，活动会议培训租车82.35万元，学校卫生系统的班车租赁费用105.30万元，其他728.75万元未标明用途。租车费用中单笔租车费用超过5万元的有25户，涉及费用309.74万元。租车费用大且增幅快，租车的适用情形、使用车型、金额标准等需区机管局出台细则予以明确规范，防止以租车行为变相增长公务用车费用。
三、职能部门履职尽责方面存在的主要问题
（一）企业污水排放监督管理覆盖面较低
企业排放污水监督管理涉及水务、环保部门，对企业污水排入管道的行为由水务部门负责，对企业污水排入河道的行为由环保部门负责。针对污水排放日常检查工作，审计发现存在以下问题：
1．未监管企业比重较大。区水务执法大队以办理排水许可证的企业为监管对象，涉及2777户；环保部门监管的企业涉及252户，扣除重复监管131户，合计监督2898户。经统计，我区2015年度涉及纳税记录的工业企业共计12654户，由此测算未能监管的范围为77%。
2．已监管企业也存在监管漏洞。已纳入监管范围内的2898户企业中，也有企业存在偷排污水现象。如本次审计抽查发现，上海瑞邦纸制品包装有限公司的偷排行为已导致周边河道受到污染，但该行为未在2015年度的巡查范围和处罚范围内。
（二）旅游收入未实现预定目标
根据《松江区旅游产业发展规划》，我区2015年应实现接待旅游者1260万人次，旅游收入95亿元。经统计，实际接待旅游者1420.73万人次，旅游总收入77.80亿元，接待人次超过预定目标13%，但旅游总收入缺口18%。
造成上述结果的主要原因，是政府引导方向不尽合理，旅游消费市场供给不足，区十二五规划中主要聚焦佘山国家旅游度假区，随着部分景区门票收费的取消，以及大量不收费绿地、公园的建成，带动了旅游人次的不断攀升，但相应的餐饮业、旅游商品、特色活动等仍相对缺少，由此导致虽然人流增加了，但收入未能同步提升。对此审计建议：完善旅游业基础设施规划和建设，优化旅游企业扶持政策，重点倾向旅游商品开发、旅游餐饮和旅游人才培养等工作。
（三）餐厨垃圾外流现象严重
餐厨垃圾处置是确保食品安全的重要措施之一，2015年区市容环境卫生管理中心与1619家餐厨垃圾产生单位签订收运协议，实际收取餐厨垃圾处理费906.17万元。在餐厨垃圾收运处置中，三至四成的餐厨垃圾存在外流：一是有69家单位实际未收运到餐厨垃圾；二是其他单位餐厨垃圾收运量远低于产生量，如仓汇路、松东路等餐饮类企业集中的商业区，收运量是产生量的六至七成。
造成上述结果的原因：一是非法收运的餐厨垃圾用于畜禽饲料的客观现实没有从根本上消除；二是执法覆盖面较小，对1619家餐厨垃圾产生单位，2015年一共检查了31家单位，占比2%；三是对违法行为，处理结果包括收缴餐厨垃圾、暂扣非法处置车辆等，即便有涉及罚款，但震慑效果不明显；四是区市容环境卫生管理中心与餐饮企业签订收运垃圾协议，缺少制约措施，未签订收运垃圾协议的餐饮企业仍能正常经营。
（四）库存苗木存量较大，再利用程度较低
区园林绿化管理中心共有大港、新优和广富林3个苗圃，供其开展迁移苗木临时存放、研究苗木生长属性等使用。其中大港苗圃20.20万平方米，主要供临时迁移苗木使用，截至2015年底，乔木、灌木等各类苗木累计库存79928株。
因新建政府性工程直接采用市场购买、树木抽稀迁入、绿化养护调整风格而外购等各种原因，导致苗木库存数量持续增加造成积压，苗圃存放空间日趋紧张。苗木利用审批机制的缺失，使得苗木“只进不出”、“多进少出”的现象常态化，再利用的流转渠道不顺畅。对此审计建议：政府投资工程项目应优先使用符合条件的库存苗木，不足部分再采用市场购买方式保障，从而促进财政性资金的节约使用。
四、专项资金审计调查方面存在的主要问题
（一）转移支付预算项目的设立和使用亟待规范和优化
区审计局对松江区2014年度财政资金转移支付管理使用情况进行了审计调查。
1．转移支付项目的碎片化现象比较突出。2014年度69个专项转移支付资金合计3.21亿元，呈现项目多、金额小、分布散的状态。从转移支付的设立目的、资金投向、补贴对象等角度综合分析，发现一些项目存在交叉重合，针对同一对象采用多个项目的名义予以补助；项目整合的趋向不明显；定期评估和退出机制未建立，更加剧了这种现象。
2．转移支付资金使用率较低，成因复杂。存在资金挂账未使用、执行率偏低、结存状况不实、资金流转轨迹异常等情况。原因有的是拨付时间晚，年底来不及使用；有的是受审价、招投标等因素限制，不具备付款条件；有的是已在其他途径列支，而账务未及时调整；有的是项目未启动，工作未进行；有的是工作量和资金严重不匹配，亟待清查后分类处理。
（二）社会组织使用财政性资金缺乏平等的竞争环境
区审计局对松江区2014年度财政拨付社会组织的资金使用和管理情况进行了审计调查。2014年财政性资金通过政府购买服务及政府补助的形式流入社会组织6.66亿元，占479家社会组织总收入的55%。
2014年全区参加年检的479家社会组织中，42%的社会组织存在着行政、事业单位人员兼职；40%的社会组织注册资金来源于政府，41%的社会组织办公用房使用成本由政府承担。由于上述部分社会组织政社不分，行政色彩浓厚导致社会组织两级分化较为严重。2014年接受社会组织专项资金补贴的117户社会组组中有84户属于“政府主导型”；承接政府购买服务的72户中有52户亦属于“政府主导型”。
从资金流向的结果看，其中有131家社会组织既无承接政府购买服务收入，也无政府补助收入，处于财政性资金流向的盲区，“草根型”社会组织与“政府主导型”社会组织在接受财政扶持资金、获知政府购买服务信息等方面缺乏平等的竞争环境。
（三）职业培训存在一些偏差
区审计局对松江区2014年度职业培训政府补贴资金使用管理进行了绩效审计。2014年度人保部门组织开展了职业培训共计36165人次（不包括企业自主培训），990班次，培训人数排名本市第六，补贴资金3188.87万元（不包括企业自主培训）。审计发现，该项工作还存在一些偏差：
1．职业培训与企业用工需求存在偏差。根据2013年至2015年“春风行动”招聘信息统计，制造业是我区主要用工需求，年均需求19187人，2014年度制造业岗位共计培训2345人，仅能满足年度制造业需求的12%，存在较大缺口。产生上述结果的原因：一是培训机构根据盈利空间和效率选择性开设课程，87%课程未能开课；二是培训机构教学条件投入有限，技能类课程开设较少；三是培训机构偷工减料，压缩培训课时，重讲解轻操作；四是督导检查教学质量流于形式，没有揭示影响培训质量的各类问题。
2．职业培训对本区未就业人员促进就业的影响较小。截至2014年9月，我区失业和农村富余人员合计22054人，当年参加职业培训1967人，实现就业265人，仅占本区未就业人群的比重为1%，覆盖面偏低；实现就业的人群中，从事服务类工作的占86%，包括超市、劳动力资源服务公司、物业公司等共计229人，培训学员技能提升有限。
五、基本建设方面存在的主要问题
（一）部分单位项目预算资金与实际使用差距较大
对区教育局、区水务局、区建管委项目办等5个单位2014年度项目预算资金执行情况进行了审计，发现5个单位项目预算资金为26.62亿元，实际使用为14.63亿元，平均执行率为55%。产生上述问题主要原因是：项目动迁、审批、工程决算未能按计划完成，导致按计划进度安排的预算资金难以执行。
（二）部分中介机构履职不到位
审计了12个项目结算情况，发现项目办、教育局各3个项目，区水务局、绿化市容局各1个项目存在中介机构履职不到位情况，主要表现为：一是施工监理多确认施工工作量，导致多结工程费用768.18万元，其中广富林二期工程692.63万元、大塘桥改造工程8.50万元、松卫公路工程12.92万元、文诚幼儿园工程9.02万元、松江一中加固工程10.71万元、垃圾填埋场一期工程19.11万元、辰山塘景观河道整治工程15.29万元；二是财务监理合同审核把关不严或计算失误，导致多结工程款137.53万元，其中广富林二期工程66.98万元、大塘桥改造工程2.94万元、文诚幼儿园工程44.10万元、九亭第四小学工程13.76万元、松江一中加固工程2.53万元、辰山塘景观河道整治工程7.22万元。
（三）个别工程建设论证、后续管理有待加强
辰山塘河道整治时，因陈坊桥处约500米沿线无法拆除，对护岸建设采取原拆原建，建成后的河口宽度小于规划7—10米。审计期间约200米沿岸房屋已完成动迁，已建的护岸可能面临拆除重建；辰山塘河道整治新建的绿化带约400米被杂草覆盖。松卫公路项目沿线建成的36道管涵中，其中26道审定价共计333.90万元的管涵已丧失引排灌功能。
主任、各位副主任，各位委员：
针对2015年度区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、专项资金使用情况以及政府投资项目等审计中发现的问题，为进一步提高财政性资金的综合管理水平，提出如下审计建议：
（一）加强调研，为宏观决策、制度优化、职责履行提供权威依据。只有了解真实情况，才能找准问题；只有抓住瓶颈，才能对症下药。对业务活动中形成的数据应当主动收集并积累，逐步提高数据的规范化，打破信息孤岛效应，注重资源的共享和互通，挖掘大数据的潜在功能，改变以完成考核为最高目标、工作效率低下、劳而无益的现象，减少盲目性，提升工作的内涵。
（二）推动政府职能转变，促进财政资金的效益性。积极探索“职责、事项、资金”之间的有机联系，打通预算“编制→调整→执行→核算→绩效→公开”的全流程，克服职责目标不明确的痼疾，改变职能部门履职中的缺位、越位、错位的现象，向着建设责任政府、法治政府、廉洁政府、透明政府的目标努力，提升工作的品质。
（三）增强“全区一盘棋”的大局意识，注重体制机制的整合。面对财政管理制度改革的大趋势，区财政局及协同理财部门、各职能部门（单位）要主动作为，对现有的体制、机制进行全面审视和梳理，凡是不符合新《预算法》要求的既有做法，都要加以彻底的变革，凡是有利于财政资金使用效益的做法，都要勇于创新探索和尝试。建立健全多部门联动机制，改变各自为政的现象，提升工作的合力。
（四）加强基本建设项目管理。及时按规定办理前期手续及相关许可，确保合法开工，有效控制工期进度；依法依规管理工程项目，严格履行基本建设程序；加强合同管理，切实提高投资控制意识；加强对中介机构的管理，促进施工、监理单位诚信履约。
主任、各位副主任、各位委员：
2016年，审计机关要在区委、区政府的正确领导和区人大及其常委会的有效监督下，紧紧围绕我区经济社会发展目标和改革重大举措，担当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑，不断深化审计监督，提高审计实效，为推动松江经济社会持续健康发展作出应有的贡献。
以上报告，请予审议。