关于上海市松江区2014年度财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告
2015-11-01 来源:松江区审计局
——2015年7月30日在上海市松江区第四届人民代表大会
常务委员会第三十一次会议上
上海市松江区审计局局长 沈日新
主任、各位副主任，各位委员：
我受松江区人民政府委托，向区人大常委会报告本区2014年度财政预算执行和其他财政收支审计情况。
根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，2014年区审计局围绕区人大四届五次会议通过的政府工作报告提出的经济、社会发展和工作任务目标，贯彻《国务院关于加强审计工作的意见》精神，践行审计监督全覆盖，统筹协调资源，积极履行职责，如实揭示问题，提出改进建议，发挥审计参与国家治理的作用。2014年7月至2015年6月，区审计局重点对区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、部分单位领导干部经济责任、专项资金使用情况以及工程投资等28个项目进行了审计，涉及29家单位。
从审计情况看，2014年在区委、区政府领导下，在区人大及其常委会监督下，区本级财政预算执行和其他财政收支总体情况较好，完成了全年预算收支任务，支持和保障了全区经济社会平稳较快发展。
审计结果表明，2014年地方财政收入111.74亿元，完成年度调整预算数110.74亿元的100.90%，比上年实绩103.47亿元增收8.27亿元，增长8%；地方财政支出164.47亿元，完成年度调整预算数165.09亿元的99.60%，比上年实绩152.15亿元增加12.32亿元，增长8.10%。完成了区四届人大五次会议和区四届人大常委会第二十四次会议批准的预算。
2014年度区本级公共财政性支出119.51亿元，包括人员经费31.51亿元、公用经费8.94亿元、项目支出79.05亿元。
——税收收入保持稳步增长，税源结构的变动趋势需予以关注。2012—2014年税收收入分别为83.03亿元、98.03亿元、106.54亿元，2014年首次突破100亿元关口。与此同时，涉房地5项税收占税收收入的比重由2012年的21%持续上升至2014年的28%；而企业所得税占税收收入的比重由2012年的19%持续下降至2014年的15%。
——优化财政支出结构，加大民生保障力度。社会保障支出22.46亿元，教育经费支出29.41亿元，医疗卫生支出10.91亿元，农林水支出6.90亿元，维护城市管理支出22.50亿元。财力进一步向民生倾斜，民生支出占公共财政支出的一半以上。
——财政综合管理能力持续提高。加强与协同理财部门的合作，推进专项资金绩效工作，进一步强化预算工作的效益性；完善支付流程，推行预算单位内控制度，进一步提高资金使用的规范性；加强财政检查，推进财政信息公开，进一步提升财政支出的透明度；特别是近期开展的预算单位结余资金和银行账号的清理工作，将单一账户改革引向深入。
2014年度区财政预算执行和其他财政收支中还发现一些违纪、违规和管理不规范等问题，集中体现在：不同管理部门的信息孤岛效应未打破，配合不充分，管理有漏洞；改革创新的力度不够，本职工作存在缺位、错位现象；满足于任务完成、应付考核、搞形式变通的现象仍然时有发现。需要各级领导和有关部门提高管理水平和加强制度建设逐步予以解决。
一、预算管理方面存在的主要问题
（一）预算编制细化和准确程度有待进一步提高
在2014年下半年编制2015年度的预算时，公共财政预算的未细化程度45%，其中：仅细化到“类”而未细化到“款”7%，虽细化到“款”但归类在“其他”38%，未细化的比重偏高。对已细化的预算编制进一步抽查，发现编制的准确性仍有差距。例如以“工作经费”等模糊概念分别在“会议费”、“生产补贴”等科目编制；混淆信息化建设项目和运维项目随意编制；以“水电费”名义混合编制预算，导致无法正确归类“水费”和“电费”等。
（二）信息化项目预算申报未严格执行规定程序
预算单位编制预算涉及信息化项目的，按协同理财工作要求，需先行获得区科委审核并通过，才能向区财政申请资金并编制预算。2014年共有115户单位绕过区科委审批直接向区财政申报预算5692.07万元；区行政服务中心和区人才服务中心33万元的信息化预算项目在区科委审批不通过的情况下，仍然向区财政部门申报预算并获得通过（2015年涉及4户5项113万元）；预算单位自行调节预算，逃避区科委审批，在非信息化项目中违规列支信息化项目1274项4140.84万元。
（三）预算编制（包括追加）数额的恰当性欠缺
区国资委2013年、2014年“党建工作”等5个专项资金的预算调减率分别为80%、91%，年初预算无详细项目申报表，当年度预算编制时未以上年实际支出为参考，造成当年度调减比例过大。2013年因中央八项规定的出台部分项目取消或基本未使用，但在2014年预算编制时却继续按原口径编制相同项目，造成2014年预算调减加剧。
2014年，区卫计委“增设舒缓疗护床位病房改建等相关资金”追加预算157万元，实际执行109.60万元；区政法委“人口调控和管理服务工作领导小组办公室开办费及年度办公经费”追加预算14.30万元，实际执行6.19万元；区机管局“行政中心6号楼305会议室改造经费”经过二次追加，2013年追加135万元，2014年又追加13.58万元；区消防支队预算追加小区楼宇公共部位增配灭火器3万元，实际列支27.80万元，超预算24.80万元；区绿化市容局申请追加绿化迁移经费209.56万元，听证后追加175.21万元，而相关项目早已完工审价或者接近完工有测算金额，本应列入2014年正常预算但未列入，导致不必要的追加。
（四）财政支出审批管理存在制度缺陷
审计从不同角度对财政支出审核把关的有效性进行测试，发现尚存在制度缺陷。例如：应在“维修（护）费”中列支的信息化运维经费误在“信息网络及软件购置更新”中列支；部分购香烟、酒、土特产、礼品，或以“公务接待费”名义取现，或支付给烟草公司，以及需协同理财部门前置审核而未通过等违规行为和不符合条件等支出申请，仍然得到批准支付。
（五）支出存在随意性，依据不充分
区民防办2014年有14个项目超预算执行数，其中“人防、两防总机值班、化学救援处置”实际支出24.84万元，为预算数14.27万元的1.74倍。为了通过年终决算而自行调剂，2014年底直接从当年度专项资金总额中调整21.54万元到基本支出，但无法明细至各专项。未经区财政批准擅自改变项目资金用途，将“警报器专管员费及培训”和“中山、泗泾地下人防指挥所管理维护”两个专项用于应急远程指挥4G视频系统的建设，共计19.84万元。2013—2014年以“教育基地活动费（建设费）”名义拨付松江区青少年活动中心20万元，无具体使用计划。
区国资委2014年7月在国资国企改革发展资金专户列支国有企业优秀青年44人培训费用59.32万元，当年度无该项目预算。区司法局2014年12月列支华东政法大学继续教育学院“依法治区合作经费”28.30万元，仅有合作框架协议，未见项目申报材料、合同以及项目金额。
二、重要政策措施贯彻落实方面存在的问题
按照上级审计机关工作要求，区审计局对耕地保护、节能减排、污染企业清拆整治等重要政策措施贯彻落实进行了审计，结合资金安排和任务完成情况，发现存在履职缺位、管理粗放、资金投放针对性不强等问题，需进一步依法履职，加强协作，统筹兼顾，合理安排预算资金，保障重点工作，提高资金使用效果。
（一）耕地保护和用地管理需积极推进
1．根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，至2020年，我区耕地保有量目标不低于32.46万亩。区规土局目前能够提供的最新考核数据为耕地保有量32.99万亩（2013年末）。但上述考核口径中，实际耕地面积仅为25.75万亩，其他为可调整园地、林地面积。
2．用地紧张矛盾日益突出。2010—2014年累计复垦面积25408亩，占需完成总量（即2020年末整理复垦补充耕地义务量）的31%；截至2014年底，我区未清理的历史违规用地1221宗计38113.12亩；2010—2015年平均每年建设用地需求6213亩，而2014年末建设用地规模与2020年规划目标只剩余7575亩的空间。
3．2014年区财政下拨土地巡查经费420万元给15个街镇园区，专项用于土地违规行为的巡视检查工作。经审计，未使用资金168.29万元，占40%；将土地违法检查与违章搭建拆违工作相混淆并占用资金；人员定岗普遍不明确。
（二）节能考核目标完成难度较大
1．上海市政府每年对各区县节能目标完成和节能措施落实情况进行评价考核，我区各年度考核排名均在倒数3名之内。2011—2014年四年的单位增加值能耗累计下降率11.22%，与“十二五”（2011—2015年）下降18%的考核目标有较大距离，完成目标有难度。
2．制定的年度节能措施与节能目标的关联性不强，单项工作割裂，整体互动效应缺乏，“准入约束→制定指标→体检测试→节能措施→处罚或清退”的倒逼推进机制尚未形成。
3．节能措施实施的效果有待提高。2012—2014年，148家已采取相关节能措施的规模以上（年能耗大于2000吨标煤）工业企业中，37家连续3年产值能耗比上升，99家产值能耗比均高于行业限额。部分企业在产值下降的前提下，年总能耗仍旧上升。
（三）污染企业清拆整治任务繁重
1．自2014年起三年内，计划在全区范围内清拆整治污染企业600家。2014年计划161家，完成243家。对各街镇领导班子2014年清拆整治工作的政绩考核均为满分，但各街镇清拆力度不尽平衡，且清拆名单由各街镇自行上报确定，区环保局未能核实，部分街镇将历史上已关停企业作为当年上报任务完成。
2．2014年企业清拆整治中涉及7个街镇15家企业，已享受区经委2011—2013年产业结构调整专项资金补助377.22万元，本次又列入污染企业清拆名单，享受财政专项资金补助1176.9万元。
3．除个别镇主要采用执法手段进行清拆整治外，绝大多数街镇主要采用经济补偿手段。2014年涉污企业户均补偿在488万元以上。清拆整治成本较大，给后续清拆工作带来压力。
（四）政府采购管理有较大的改进空间
1．政府采购预算编制不科学，变更频繁。有14户单位年初无预算，调整后的采购预算为9473.75万元；105户预算调整幅度超过±20%的波动范围。
2．政府采购进度滞后，执行率低。2014年上半年政府采购执行率为14%，至10月底为30%，11月份集中实施后，增幅明显，但311户单位全年累计执行率为55%。各单位起步时间晚，申请不及时，加上招标等环节的时间影响，导致大量采购集中于下半年，并使采购任务无法按时完成。
3．部分采购项目应纳入政府采购而未纳入。例如：水闸管网养护2553.83万元，绿化迁移工程542.72万元，绿化养护3440.81万元，垃圾处置6027.13万元，节能评估经费252.48万元等。区规划土地测绘所将部分测绘业务委托给第三方单位，当年共支付服务费用1206.75万元；区规划设计所与第三方单位签订规划业务委托合同，涉及金额1985.28万元，均未纳入政府采购管理。
三、基本建设方面存在的主要问题
（一）政府性投资项目预算资金执行率低
2014年我区政府性投资项目预算安排31.97亿元，实际资金执行率70%（22.49亿元），部分项目比例更低，如区体育局体育大厦及相关设施翻建项目资金执行率为20%，区气象观测站迁建项目资金执行率为8%。
（二）部分工程项目建设管理不到位
1．工程发包不规范。松江区垃圾填埋场、泖港新浜供水五厍泵、佘北公路3个工程分别将满足公开招标条件的土方回填、桩、泡沫砼列入暂估价，施工中直接发包给原中标单位或其他方式发包，涉及金额约分别为421.40万元、239.40万元、2499万元。
2．工程现场管理不到位。一是签证不实或已减少的工作量未办签证，如教育局14个维修工程存在虚假签证、多计工程量，涉及多计工程款196.74万元；松江看守所提审室业务用房已取消的吸音墙未办理变更手续，多结算10.68万元；二是建设单位、监理单位未能发现施工单位偷工减料的行为，九峰学校校安加固大修工程施工的铝合金窗材质低于合同要求，小昆山社区卫生服务中心地砖品牌低于中标单位投标承诺的档次。
3．时间观念差，拖拉现象严重。区水务局、区项目办8个项目20个标段结算滞后，竣工半年以上尚未上报结算或未完成审价，涉及投资62286.09万元，时间最长的高梁泾防洪除涝工程竣工至今已5年多尚未完成审价。
（三）工程质量和后续维护意识不强
部分公用工程的维护管理缺失或不到位，存在安全隐患。17个公用民防工程，建筑面积合计64969.90平方米，共发现安全隐患80处。其中已竣工但尚未移交区民防工程管理所日常管理的佘山民防工程、绿地人防工程存在18处隐患，涉及建筑面积26767平方米；其余涉及建筑面积38202.90平方米的15个公用民防工程的维护管理存在62处隐患。2012—2014年全区共148次民防工程日常检查记录反映，开具《安全使用整改意见书》40次，6次对整改落实情况进行了复查，34次未见整改复查记录。
横山粮库外场养护期内6377平方米、费用约18.42万元的绿化已被野草覆盖或死亡。
四、遵守廉政规定方面存在的主要问题
（一）公务接待费支出不规范
1．2014年公共财政支出的“公务接待费”科目共计列支1321.04万元。其中年终清算虚列公务接待费支出537.04万元；将非公务接待费内容在“公务接待费”中列支，调剂预算涉及432.69万元，似是而非的经济活动支出内容误入涉及147.46万元。扣除上述因素后，审计确认实际发生额为203.85万元。（接待费报销凭证中派出单位公函、接待清单和财务票据三项内容不完整的有136.65万元，涉及103户预算单位）
2．预算单位以现金支付公务接待费5.81万元。同时，预算单位以“公务接待费”名义向区财政申请领用现金133.05万元，区财政部门审核机制存在漏洞，为预算单位调节预算或违规列支提供了便利。部分支出中列支了土特产、礼品等违规内容共计13.73万元。
（二）公务用车管理薄弱
区规划土地测绘所、区规划设计所已车改，但仍向社会中介长期租赁车辆，2014年分别发生公务用车费用22.12万元、25.98万元。新松江置业及其下属广源公司2014年分别购大众迈腾轿车一辆（26.90万元）、别克轿车一辆（24.22万元），均未见区国资委有关批复文件。城凯置业、广源公司2013—2014年车辆运行费16.22万元、18.06万元，发生的汽车维修费、油卡充值使用无明细清单。
（三）薪酬发放不符合规定
新松江置业及其下属茸城动迁、城凯置业、广源公司2013—2014年工资发放超核定数182.69万元。永丰街道联合总公司2012—2013两年现金发放辖区内派出所、社区卫生服务中心等单位人员年终一次性奖励73.93万元。区民防办2012—2014年度以佘山民防工程、休闲绿地地下人防工程现场管理为由支付了本办3位职工工地补贴费合计6.60万元。区司法局2014年分3次给予参加节日公安值班的人员发放节日加班费1.62万元。
（四）费用转嫁具有隐蔽性
泗泾镇2012—2013年列支派出所、规土所、房管第八办事处费用431.41万元、13.58万元、5万元。泖港镇列支派出所费用80.97万元。九亭镇列支区域内公安、武警、税务、工商等单位54.50万元。永丰街道资产公司2012—2013年购香烟支出51.69万元，购酒水22.52万元，部分业务接待费隐藏在食堂费用中；护税办购食品支出27.47万元，其中使用自己开具的集贸市场专用发票报销27.01万元无明细，2012—2013年在永丰街道7个单位报销发票64.41万元，其中2013年1月25日以后10.82万元。区国投公司2013年无依据大额划款15万元至公司工会，将应入公司行政账户的房租收入11.20万元记入公司工会账户，违规发放各类费用12.12万元，组织公款旅游7.19万元，列支结婚补助费0.20万元。
五、财政管理方面存在的问题
（一）自收自支单位管理亟须规范
目前我区财政部门未将自收自支单位纳入预算管理和单一账户改革范围，是各项监管工作的盲区。本次审计共涉及区殡仪馆、区公证处、区房屋测绘所、区规划设计所、区规划土地测绘所等5家自收自支单位。最突出的现象是财政性资金大量宕存单位。由于自收自支单位未纳入收支两条线管理，区财政部门对该类资金的控制力度较弱。截至2014年末，5家单位除账面结余11273.90万元外，还有无法支付的各项结余，如区殡仪馆挂账在负债类科目477.45万元、区公证处多年未清理的应付款146.78万元等。与此相对应，各单位货币资金结余11952.52万元，其中定期存款3100万元。自收自支单位在税收政策、收费标准、薪酬发放等方面也不同程度地存在不确定、无约束、不合规等乱象。
（二）部分办公用房未纳入区机管局统一管理体系
1．区机管局未能集中统一管理办公用房。经对区财政局提供的固定资产管理系统中48家预算单位的房产信息分析，截至2014年末，权属明确归属预算单位的，涉及34处房产计共4.96万平方米；由预算单位控制，但无权属证明的，涉及60处房产计9.32万平方米。
2．区机管局统一调配办公用房的职责未确立。2014年度，相关部门向区机管局申请办公用房共2次，其中1次得到满足；预算单位未经区机管局批准自行调剂办公用房的，涉及7次。全区租赁办公用房涉及26户，共8.65万平方米，合同年租金830.97万元；预算单位将办公用房用于出租涉及5户，共0.72万平方米，收取租金153.83万元；办公用房闲置1户，0.17万平方米。
（三）对特设银行账户的监管力度应持续加大
1．单一账户改革的核心是不断提高财政部门对资金的控制力度，减少留存预算单位银行存款的总量。经对区级预算单位的银行存款分析，327户联网预算单位（391户预算单位中）银行存款余额94085.57万元，其中1000万元以上共10户余额77864.78万元，留存预算单位的资金仍然较大。
2．预算单位变特设账户“只支不收”为“边收边支”方式使用的现象仍然较普遍。预算单位中，年末存款大于年初存款共162户（期末存款30355.79万元），导致特殊账户“只支不收，账户内资金使用完后，自行撤销”的目标无法实现。
3．银行账户管理有漏洞。区财政部门根据上年审计要求，对信息系统中的银行账户进行了分类，其中零余额账户354个，特设账户316个（松江区建筑建材业管理署有两个特设账户），其他297个账户仍未注明账户性质，经审计主要为收入户。
主任、各位副主任、各位委员：
针对2014年度区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、部分单位领导干部经济责任、专项资金使用情况以及工程投资等审计项目发现的问题，为进一步提高财政性资金的综合管理水平，提出如下审计建议：
（一）以贯彻落实修订后的预算法为契机，提升财政管理的新高度。强化依法行政、依法理财的观念，维护预算法的“经济宪法”地位，注重配套措施、实施细则的制定和完善。主动探索和深化各项财政改革措施，有章法，有节奏，稳步推进，确保各节点的任务目标按时完成或提前完成。
（二）树立维护公共财政资金的安全理念，全面完善安全机制。完善收入征缴管理，确保及时足额上缴国库；细化审批事项，减少不合规申请和不符合条件申请的通过；规范将国库资金转入财政专户的行为；清理银行账户，避免利用违规账户实现体外循环财政性资金；完善预算单位边界，探索完善自收自支单位预算管理方式；严肃财务报销制度，杜绝不完善手续的费用报销，通过建立系统化的综合措施，努力尽到维护公共财政资金安全的责任。
（三）充分发挥协同理财部门的专业优势和参谋作用。将部分职能部门作为协同理财部门，利用其工作职责共同维护公共财政资金的使用管理，是我区财政性资金管理的重要特色之一。构建财政部门和协同理财部门之间的互动机制，关口前移，重心下移，在财政资金运行的关键环节（尤其是初始环节）听取协同理财部门的专业意见，财政牵头、多方配合、各司其职，把隐患消除在萌芽状态，从而遏制虚假、违规、低效行为的发生。
（四）加强对基本建设项目的全方位、全流程管理。增强依法依规管理工程的意识，严格履行基本建设程序，切实控制投资规模，节约使用财政性资金。
（五）提高遵守廉政纪律的自觉性。令行禁止，不打“擦边球”、不踩“高压线”，以反面事例为戒，促使财政资金廉洁高效的运转。
主任、各位副主任、各位委员：
2015年，审计机关要在区委、区政府的正确领导和区人大及其常委会的有效监督下，紧紧围绕我区经济社会发展目标和改革的重大举措，恪尽职守，进一步加强审计监督，提高审计实效，为松江经济社会有序健康发展保驾护航。
以上报告，请予审议。