——2014年7月31日在上海市松江区第四届人民代表大会
常务委员会第二十二次会议上
上海市松江区审计局局长 沈日新
主任、各位副主任，各位委员：
我受松江区人民政府委托，向区人大常委会报告本区2013年度财政预算执行和其他财政收支审计情况。
根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，2013年区审计局紧紧围绕区人大四届三次会议通过的政府工作报告提出的经济、社会发展和工作任务目标，积极履行审计职能，全面审计，突出重点，揭示问题，提出审计建议，促进规范管理，发挥审计监督作用。2013年7月至2014年6月，区审计局重点对区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、部分单位领导干部经济责任、专项资金使用情况以及工程投资等25个项目进行了审计，涉及98家单位。同时对2012年度财政预算执行情况审计工作报告提出问题的整改落实情况进行了跟踪检查。
从审计情况看，2013年在区委、区政府的领导下，在区人大及其常委会的监督下，区本级财政预算执行和其他财政收支总体情况较好，完成了全年预算收支任务，支持和保障了全区经济社会平稳较快发展。
审计结果表明，2013年地方财政收入103.47亿元，完成年度调整预算数99.73亿元的103.8%，比上年实绩88.26亿元增收15.21亿元，增长17.2%；地方财政支出152.15亿元，完成年度调整预算数147.88亿元的102.9%，比上年实绩134.30亿元增加17.85亿元，增长13.3%。完成了区四届人大三次会议和区四届人大常委会第十七次会议批准的预算。
2013年度区本级公共财政性支出111.57亿元，剔除转入专户31.70亿元外，其余79.87亿元支出为人员支出29.58亿元、公用经费7.09亿元、其他项目类支出43.20亿元。
——贯彻实施积极的财政政策，强化财政收入管理。克服城市化进程中收入结构不平衡的影响，加快“创新驱动、转型发展”的步伐，2013年我区财政总收入和地方收入规模突破300亿元和100亿元关口。
——优化财政支出结构，加大民生保障力度。社会保障支出16.81亿元，教育经费支出25.54亿元，医疗卫生支出8.95亿元。在确保基本支出和法定支出增长的同时，财力进一步向民生倾斜。
——深化财政管理改革，推动打造政府阳光财政。2013年，我区全面推行单一账户制度，财政部门对财政性资金的控制力度从源头上得到加强，财政性资金支出的管理进一步得到规范，各项措施的出台和完善，为财政综合管理水平的不断提高奠定了基础。
我受区人民政府委托，于2013年12月25日在上海市松江区第四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上作了《关于上海市松江区2012年度财政预算执行和其他财政收支审计工作报告中有关问题整改情况的报告》。审计工作报告反映的75个问题中仍有5个问题部分整改、7个问题未整改、3个工程项目因尚未完成工程审价故无法判断，按照区人大常委会和区政府的要求，审计对整改情况继续跟踪检查。截止2014年6月底，仍有5个问题未整改以及3个工程项目尚未完成工程审价，其他7个问题均已整改落实（详见附件）。
2013年度区财政预算执行和其他财政收支中还发现一些违纪、违规和管理不规范等问题，需要各级领导和有关部门提高管理水平和加强制度建设逐步予以解决。
一、预算管理方面存在的主要问题
（一）项目经费、公用经费边界不清晰
预算单位突破定额在项目支出预算中编制公用经费内容。审计发现以“弥补”、“追加”、“补差”、“补充”等名义在项目支出预算中编制公用经费592万元，涉及松江社会福利院等4家单位；部分项目支出名称宽泛，无特定任务，本质为公用经费，如办公经费7110万元，涉及经济技术开发区等14家单位；工作经费453万元，涉及区规土局及下属15家单位；业务经费5081万元，涉及区教育局等15家单位；日常管理费51万元，涉及区房管局下属办事处等10家单位。
（二）预算科目编制不细化
根据《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》和《2013年政府收支分类科目》的要求，预算单位编制支出预算，支出经济分类科目应细化到类、款两级。审计对356个预算单位（已扣除代编主体）的公共财政预算编制情况分析，经济科目未细化到“款”的有1.40亿元，涉及区卫计委等76家单位；虽细化到“款”但归类在“其他”的有24.44亿元，涉及区城市网格化管理指挥中心等344家单位，未细化比重占预算总金额的四成以上。预算科目编制不细化助长了预算执行环节中随意调节的不良倾向。例如：区妇联9个项目均以“其他商品和服务支出”安排预算，其中168.29万元支出可以列入准确分类科目。区教育局“局业务费”等16个专项资金1206.01万元未明确具体用途。区体育局年初预算编制时内容未予细化，造成2013年预算调减超50%以上的项目有11项，调减总额619.55万元。
（三）预算编制的可检验性有待提高
预算应当按照编制规则精确测算，并且可以回溯历史数据，可以还原测算过程，确保能和关联数据核对、检验。例如：2012年8月底资产管理系统中的汽车数为1107辆，2012年9月起编制2013年度公车运行维护费预算时应以2012年8月底的车辆数为依据，但实际以1088辆安排。经查，部分未纳入资产管理系统的单位使用预算编制系统安排车辆预算，涉及75辆；资产管理系统内部分单位的车辆未入账，但在预算编制系统中已安排车辆预算，涉及63辆；资产管理系统内部分单位的车辆已入账，但在预算编制系统中未安排车辆预算，涉及157辆。财政各种信息系统产生大量数据，对预算编制的辅助决策作用未能充分发挥。
（四）年初预算不全面导致不必要的追加
根据区政府专题会议纪要（2012—46），区绿化市容局应当在编制2013年预算时将新移交绿化养护经费包含在内，而实际上是2013年6月才申请预算追加44.58万元。根据沪松府办（2012）22号文、区史志办和南京博物馆2012年11月14日协议，区史志办在编制2013年初预算时应当将《云间邦彦画传》出版经费包含在内，而实际上是2013年8月28日申请追加资金80.48万元。
（五）预算追加必要性和额度恰当性有待提高
2013年，区公安分局追加派出所外观和标识维护经费160万元，未实施，年末全额核减。区机管局申请预算追加会议室改造项目经费135万元，实际仅支出1万元。区绿化市容局“垃圾外运处置经费”预算申请追加1692万元，年末核减253.35万元。
二、预算执行方面存在的主要问题
（一）资金支付方式的内控设置有缺陷
2013年度是我区形成财政资金管理新模式的第一个完整年度，其特点是变革支付方式，强化财政部门对财政性支出的控制力度，但实际情况离预期目标尚有一定差距。以公共财政支出为例，其中直接支付的比重仍偏低，仅为30.74亿元占27.52%；在授权支付的80.96亿元中，通过零余额账户支付的比重也低于非零余额账户支付的比重；现金支付金额3亿元，是公务卡结算金额0.54亿元的5.6倍，公务卡支付发展空间仍较大。公务卡消费报销流程不规范，2013年度有102户预算单位通过授权支付方式变相实现报销，将资金转入公务卡中440.86万元，其中23.47万元先转入公务卡再消费，为违规套现创造了条件。
（二）资金流向特定单位缺乏有效控制
区财政信息管理系统，对流向某些特定单位或特定经济活动支出缺少制度控制。一是资金流向与预算单位有关联关系的组织：如流向单位工会、学会、食堂等11331万元；二是用于应当加以刚性约束和重点监管的去向，如流向旅行社、餐饮服务企业、食品销售企业8967万元。以授权支付方式支出，由于无须财政审批，上述资金流向特定单位的金额较大，潜在违规的机率增加，区财政对此的实际控制力度还较弱。
（三）预算执行进度不均衡
2013年区本级公共财政支出111.57亿元中，12月执行34.59亿元，占全年的31%。实际列支的人员支出29.58亿元中，1—11月每月支出均在1.82—2.72亿元之间，而12月骤增到4.49亿元；基本建设支出5.52亿元中，1—10月每月支出最高不超过0.50亿元，而11—12月2.64亿元，占全年的48%，表明为提高预算执行率而在年底集中支付和调整。审计还发现个别单位预算执行周期较长。如区教育局2013年项目结余中，8个专项为2012年度批复，结余金额557.65万元，历经两年仍未执行完毕。
（四）未经批准自行调节使用资金
以“不同项目支出相互调剂”的方式，实现了49037.30万元的变相追加，涉及95个项目支出；以“同一笔支出在不同项目支出中列支”的方式，实现了5638.22万元的变相追加，涉及95家预算单位419笔凭证；有264户预算单位1396个预算项目取现7692.26万元后，实际使用14756.08万元，超支7063.82万元为占用其他项目资金。
（五）执行和预算（计划）不匹配
区城通公司用款计划粗放，实际执行偏差较大，造成计划与实际“两张皮”现象。区体育局2012年年初向财政申请预算70万元，新建百姓游泳池一个，但实际未按规划进行实施，资金用于三个镇的百姓健身房建设。
三、专项资金方面存在的主要问题
（一）国资收益盈利面较狭窄
2013年收缴的6530万元中，区新城公司、燃气公司上缴合计5534.28万元，占总额84.75%；其他公司上缴收益合计995.72万元，仅占总额15.25%。纳入收缴范围的工业区16家单位中，9家亏损，7家上缴合计仅28.17万元。若严格按照子公司亏损抵减母公司收缴基数来测算，上缴收益情况将更不乐观。
（二）土地开发费和转性差价款未及时缴纳
2012年4月，市、区土地储备中心与区新城公司签订了土地前期开发费补偿协议，区新城公司应承担泗泾南拓展大型居住社区划拨供地项目12幅地块的土地前期开发费19.10亿元。截至审计日，区新城公司仅上缴8.26亿元，其余10.84亿元尚未缴纳。2013年区新城公司对原大居内3幅地块由经济适用房转为动迁安置房，应补缴相关的土地差价3.08亿元。截至审计日，该公司仅上缴1.05亿元，其余2.03亿元尚未缴纳。
（三）公交公司亏损补贴快速持续走高，补贴方式的合理性有待提高
区财政2013年预算安排1.68亿元资金用于弥补区公交公司亏损。目前采取的补贴方式是兜底法，即区公交公司的亏损经会计师事务所审计之后，由区财政全额补贴。2007年以来区财政补贴金额快速持续走高，2007年补贴0.10亿元，至2013年区财政补贴已达1.42亿元，年环比增幅高达56%，财政负担的压力日益加重。补贴采取兜底方式的合理性不足，应予以改变。
四、工程审计方面存在的主要问题
（一）项目发包存在规避、虚假等违规行为
新桥镇春申村工业区、居住区污水、辟建场西路工程合同价分别为1863.15万元、2094.68万元、1579.11万元，应公开招标，采用邀请招标。区水务局实施的百花港二期水闸泵闸自动化控制系统，将项目拆分成2个200万元以下标段进行内部比价发包，中标价分别为177.83万元、161.84万元；通波塘河道整治（三期）工程1—3标段施工招标时绿化工程计划种植面积27294平方米，直接发包给总包单位（普照公司、华浦公司和松江水利公司）进行施工。区公路项目办实施的道路绿化工程均采用直接发包，如林荫新路在主体工程施工招标时将道路绿化工程作为指定项目，涉及金额993.36万元，实施时直接发包给总包方施工。岳阳街道办事处、佘山度假区管委会、区教育局、区体育局、城通公司都存在工程项目直接发包现象。
此外，还存在违规采用综合评估法评标、暂定价占建安费的比例超过30%、使用未经审查的图纸招标或者中标后变更导致报价失效、虚假比价及串标、不具备施工条件下招标导致索赔、开工后补招投标程序等问题。
（二）项目管理薄弱，建设程序不到位
区水务局实施通波塘河道整治（三期）工程、区公路项目办实施松蒸公路（姚泾河桥—辰塔路）拓宽工程实际开工时间早于施工许可证领取时间。区公路项目办实施新效路、新效支路道路中修工程项目因用地指标未落实，中修、扩建无法办理施工许可证。区城通公司有34个项目在未取得施工许可证的情况下开工，涉及中标价79456.46万元。
此外，还存在项目方案论证不充分、监理失职导致质量隐患、未按规定支付工程进度款等问题。
（三）项目投资难以有效约束
区绿化市容局因取消嘉松公路两侧绿化景观项目，造成实际已发生设计费、评估费等前期费用95.67万元的损失；因辰花路两侧绿化及改造工程建设方案调整，造成设计补偿费126万元的损失。污水厂三期2标尾水排放管项目因施工图与实际施工条件不完全相符，原报价失效，结算时工程造价由投标时的50.76万元增至278.16万元。百花港二期2011年发生已竣工未交付工程的损毁事故，2012年区水务局在未通过专业检测界定责任的情况下，承担了损毁重建费79.25万元。新桥资产经营公司生产车间及辅助用房，包干项目却以“化学土需特别处理”名义增加费用65.75万元，出现施工质量问题后的加固费用14.94万元也由该公司承担。
此外，还发现项目合同结算条款签订不合理、加快进度增加投资未达到预期效果、签证频繁随意导致造价增加、招标代理费作用不明显等问题。
五、政府性债务方面存在的主要问题
（一）债务余额逐年上涨
2011年、2012年、2013年年末全区政府性债务余额分别为146.78亿元、182.20亿元和208.48亿元，债务余额逐年上涨。2013年初为182.20亿元，当年新增80.47亿元，偿还54.19亿元，期末余额208.48亿元。偿债资金2013年初余额18.90亿元，当年新增10亿元，使用3.69亿元，年底余额25.20亿元，目前均存放在收支两条线专户。
（二）投融资债务未纳入预算管理范畴
根据松发改字〔2013〕37号文，2013年度我区政府性投资项目资金需求33.66亿元。区绿化市容局、区水务局、区建交委的工程项目投资13.90亿元由区城投公司向银行融资，但不作为资金来源在预算中反映，发生的本息则在后续年份的支出预算中反映。
（三）短期内偿还借款和支付工程款存在一定的压力和风险
至2012年末，区城投公司借款余额39.91亿元，至2018年需全部偿还；待决算、续建及新建项目109项（总投资140.47亿元），待付工程款90.06亿元，三至五年内将偿还上述借款和支付工程款，存在一定的压力和风险。
六、遵守廉政规定方面存在的主要问题
（一）三公经费超预算列支
2013年区交通局下属单位3名科级干部在单位未安排出国经费预算的情况下赴欧，支出14.94万元。区经委领导访欧支出8.80万元，其中区外事办按规定上限报销5.70万元后，其余3.10万元费用区经委在本单位“招商服务推进专项经费”中列支。原区计生委一名干部2013年赴德国短期培训，出访费用在中央补助地方计划生育专项经费中列支3.30万元。
经统计2013年在预算安排之外列支456.80万元公车费用，分别是流向石油公司210.24万元，涉及区公安分局等20家单位；汽车租赁公司（出租汽车公司、客运服务公司、旅行社）155.30万元，涉及区规土局泗泾所等51家单位；保险公司18.18万元，涉及区城市管理行政执法局执法大队等51家单位；汽车修理公司、汽车销售公司等单位73.08万元，涉及区规土局佘山所等19家单位。
（二）薪酬福利超标准发放
区房管局下属单位房地产交易中心、测绘所、成果中心2011—2012年违规为职工缴纳补充公积金68.23万元。区房地产交易中心2012年除按规定发放事业人员应休未休年休假带薪工资6.96万元后，又擅自额外发放事业人员、聘用工应休未休年休假带薪工资15.04万元。区城投公司2011—2012年为职工投保区总工会的“综合补充医疗、意外（工伤）互助保障计划”支出28.45万元，到期的保障金汇入个人银行账户。区法院购买意外伤害保险、补充医疗保险30.57万元，违规发放职工疗休养券，2013年列支257人次干警疗休养。
（三）费用转移渠道列支
区公路署2011—2012年从行政账户划拨工会账户210万元，区房地产交易中心2011—2012年下拨工会经费55万元，区城投公司2011—2012年拨入投资开发总公司工会22万元，主要用于职工福利支出。
此外，还存在车辆核销处置不合规、佐证资料不明细、发放程序不完善、违规报销个人费用等问题。
七、其他方面存在的问题
（一）财政资金长期挂账增加坏账风险
2013年底，区财政专户账上逾期未收回的大额资金有红楼集团借款1058.53万元、上海海鸥照相机厂借款500万元、永丰街道借款6920万元、区中心医院借款4350万元，合计12828.53万元长期挂账结转未作实质性清理，坏账风险增加，安全性也难以保障，导致实际可以控制的资金下降。
（二）财政资金长期闲置不利于统筹安排
审计对区财政专户大量暂存资金长期沉淀挂账的成因和现状进行了梳理，其中收支两条线账户25116.40万元，预算外资金账户1438.67万元。上述资金至少从2012年初开始，连续两年没有任何增减变动。例如：市对区公路迎世博三年整治行动计划补贴，2010年世博会已过去三年多，至2013年底仍有531.01万元挂账未清理。
（三）结余资金未上缴
区房管局本部2012年清理上缴了部分财政性结余资金，但账面结存的原区房土局土地出让业务费4495.16万元、2011年度售后房物业补贴结余63.79万元、原松江房改办暂存款467.27万元，未上缴区财政。区法院2013年年末结余385.22万元，其中148.51万元为基本经费结余、236.71万元为项目经费结余，均未上缴区财政。
主任、各位副主任、各位委员：
针对2013年度区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、部分单位领导干部经济责任、专项资金使用情况以及工程投资等审计项目发现的问题，为进一步提高财政性资金的综合管理水平，建立健全预算编制、执行、监督、绩效评价和信息公开“五位一体”的管理模式，提出如下审计意见：
（一）严肃财政纪律，切实做到依法行政、依法理财。从审计情况看，屡查屡犯的现象仍然普遍存在，反映出相关单位和负责人的法纪意识淡薄，责任追究和处理处罚不到位。为此，要严格责任追究，标本兼治，完善长效机制和常态管理，遏制屡查屡犯的顽症，改变违规无人担责、整改无人落实的现状。
（二）扎实推进政府全口径预算体系建设。按照上级部门要求实现政府预算体系的完整编报，全面清晰地反映松江区财政整体的收支安排情况，使“国家账本”更加规范科学。拓展预算管理的范围，消除盲区和“真空”地带，所有类型的财政性资金都逐步纳入预算管理，增强预算管理的完整性、统一性、公开性。
（三）提高预算管理的科学化水平。充分发挥协同理财部门的作用，促进预算编制更加精准化。改进资金支付方式，加大财政直接支付和公务卡使用比重，对资金流向特定单位的予以重点监测预警，提高预算执行和预算编制的吻合度，杜绝预算编制和执行的脱节现象。
（四）加强对工程建设项目全流程的监管力度。一是要规范项目建设程序尤其是招投标程序，严禁规避或“走过场”；二是要规范招标代理、财务监理、工程监理等中介机构服务行为，切实发挥其对项目资金、质量、安全、进度控制的作用；三是要控制工程投资，避免不应有的损失和额外支出，提高资金使用效益。
（五）大力推进廉政建设。对公众关注的三公经费支出持续保持监管力度，提高遵守廉政规定的自觉性，加大对违规发放薪酬、福利、补贴，超标准列支消费性费用等行为的处理力度。对不守底线、冲撞高压线的违规违纪行为要严肃查处并予通报，提高震慑作用。
（六）努力夯实和指导规范各预算单位的财务基础工作。督促各项任务按时间节点顺利开展，为贯彻落实十八届三中全会提出的“编制全国和地方资产负债表”、“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”等重大部署做好前瞻性准备，为新一轮财税体制改革保驾护航。
主任、各位副主任、各位委员：
2014年，审计机关要在区委、区政府的正确领导和区人大及其常委会的有效监督下，全面贯彻科学发展观，紧紧围绕我区经济社会发展目标和改革的重大举措，恪守使命，进一步加强审计监督，不断提高审计监督实效，为松江经济社会有序健康发展做出新的贡献。
以上报告，请予审议。
