关于上海市松江区2012年度财政预算执行
和其他财政收支的审计工作报告
——2013年7月24日在上海市松江区第四届人民代表大会
常务委员会第十五次会议上
上海市松江区审计局局长沈日新
各位副主任、各位委员：
我受松江区人民政府委托，向区人大常委会报告本区2012年度财政预算执行和其他财政收支审计情况。
根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，2012年区审计局紧紧围绕区人大四届一次会议通过的政府工作报告提出的经济、社会发展和工作任务目标，积极履行审计职能，全面审计，突出重点，揭示问题，提出审计建议，促进规范管理，发挥审计监督作用。2012年7月至2013年6月，区审计局重点对区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、部分单位领导干部经济责任、专项资金使用情况以及工程投资等40个项目进行了审计，涉及295个单位。同时对2011年度财政预算执行情况审计工作报告提出问题的整改落实情况进行了跟踪检查。
从审计情况看，2012年在区委、区政府的领导下，在区人大及其常委会的监督下，区本级财政预算执行和其他财政收支总体情况较好，完成了全年预算收支任务，支持和保障了全区经济社会平稳较快发展。
审计结果表明，2012年地方财政收入88.26亿元，完成年度调整预算数的100.29%，比上年实绩85.86亿元增收2.40亿元，增长2.80%；地方财政支出134.30亿元，完成年度调整预算数的99.66%，比上年实绩125.56亿元增加8.74亿元，增长6.96%。完成了区四届人大一次会议和区四届人大常委会第八次会议批准的预算。
——贯彻实施积极财政政策，保障财力稳步增长。全区克服经济下行，结构性减税等减收因素的影响，加快转变经济发展方式，推进企业税收落地，全区共完成财政总收入277.62亿元，同比增收22.12亿元，增长8.66%，全区财政收入再创历史新高。
——积极支持教育事业，充分保障学校运行经费。全年安排教育事业支出24.68亿元，同比增长35.20%，高于地方经常性财政收入增幅32.4个百分点，确保教育事业的优先发展。
——着力保证社会保障资金需求，增强社会发展内在动力。全年社会保障和就业支出16.02亿元，主要用于就业和培训补贴、征地养老和镇保补贴、城镇居民基本医疗保险和最低生活保障金补贴，确保群众生活稳定。
——加大医疗卫生投入，促进社会事业进一步发展。全年医疗卫生支出8.94亿元，同比增长12.90%，公共卫生和基本医疗服务重心下移，进一步缓解看病难和看病贵问题，使人民群众就医条件得到明显改善。
我受区人民政府委托，于2013年1月10日在上海市松江区第四届人民代表大会常务委员会第九次会议上作了《关于上海市松江区2011年度财政预算执行和其他财政收支审计工作报告中有关问题整改情况的报告》。按照区人大常委会和区政府的要求，除区财政暂借工业区2亿元尚未归还的问题以及审计移送区纪委的“区规土局及下属单位业务费支出无明细”等2个问题目前正在调查处理中之外，其他在审计工作报告中提到的问题，区有关职能部门和单位采取建立健全内部管理制度、强化内部监督检查、加强学习和业务培训等措施，不断提升履职能力、规范业务操作规程、堵塞管理漏洞，目前已基本整改落实。
2012年度区财政预算执行和其他财政收支中还存在一些违纪、违规和管理不规范等问题，需要各单位提高管理水平和加强制度建设逐步予以解决。
一、区本级预算收支和管理中存在的主要问题
（一）虚列预算支出
2012年12月区财政将未执行的项目资金11935.22万元作预算支出，资金直接转入其他财政资金专户或先下拨预算单位随即再由预算单位上缴至其他财政资金专户，作为其他财政专户资金收入并转入结余，造成预算支出不实及其他财政资金收入和结余虚增。
（二）对预算单位的预算执行情况监管不够到位
1．项目资金未足额下拨
2012年区财政局下拨区卫生局“区方塔中医医院中医病房改造”等项目资金512.40万元，区卫生局以项目未实施为由未足额下拨资金，实际仅拨付107.70万元，区方塔中医医院已代付项目资金323.90万元。
2．部分专项资金预算安排未考虑上年结余或当年未使用
（1）2011年区水务局下拨新桥镇财政所黑臭河道治理专项补贴结余343.48万元，2012年区水务局又下拨该镇同一项目专项补贴417.88万元，当年未使用，年末累计结余761.36万元。审计延伸至2013年4月30日止还未使用。
（2）2012年区财政下拨新浜镇财政所500KV高压线工程搬迁补偿1547.12万元，当年使用68.93万元，年末累计结余1512.19万元，审计延伸至2013年4月30日使用16.12万元；下拨1000KV高压线工程通道清理预付款3500万元，当年使用5.40万元，年末累计结余3994.60万元，审计延伸至2013年4月30日使用531.79万元。
3．虚编财政预算
2012年区卫生局同意区方塔中医医院申请用自筹资金35万元对食堂进行改造。但区卫生局2012年预算中有代编区方塔中医医院食堂改造资金35万元，区财政批复同意并向区卫生局拨付资金35万元，区卫生局未将资金下拨，而是擅自转入本单位结余。
4．财政资金以定期存单形式存放
截至2012年12月31日，区经委项目资金结余5330.44万元，其他应付款余额6934.41万元，合计12264.85万元，区经委未根据国库单一账户改革有关规定对项目结余资金和其他应付款进行清理后将资金上缴区财政，而是以定期存款方式存入银行，定期存款总额11200万元。
（三）企业国有资本经营收益收缴覆盖率不高，部分企业会计基础薄弱
2011年9月松江区人民政府办公室印发了《松江区企业国有资本经营收益收缴管理试行办法》，于同年11月1日起执行，截至2012年末，列入收缴范围的有123户，实际上缴86户、金额为6249.22万元，收缴覆盖率为69.32%。审计在上缴的86户企业中抽查了40户（含2级及3级子公司），发现存在部分收缴资料不齐全、不充分、3户未附中介审计报告等问题。
（四）未及时收回土地补偿款
区财政尚未收到区土地储备中心已划拨的土地补偿款合计360795.95万元。
（五）会计核算不够规范
1．其他支出占比高，财政决算报表质量有待提高
区本级2012年度一般预算支出992332.70万元，涉及“其他支出”381719.94万元，占预算支出总额38.47%，其中：资源勘探电力信息等事务支出72028.63万元中有其他支出64693.15万元，占该项支出89.82%，财政决算报表信息质量有待进一步提高。
2．账务处理不够规范、部分会计信息失真
2012年，区财政预算安排4.30亿元偿债基金，其中1亿元转入“偿债基金”专户的作收入科目，年底转结余；3.30亿元转入“收支两条线”专户挂暂存款；2012年底，国库科（市拨款）专户的粮食风险基金余额3506.09万元挂账于暂存款；截止2012年底，其他财政资金暂存款503149.38万元、暂付款50901.05万元。
二、部门预算和预算追加执行以及领导干部任期经济责任审计中存在的主要问题
（一）基本支出挤占项目经费
区血站2012年度在项目支出中列支奖金44.97万元、社会保障缴费48.22万元，合计93.19万元。同样，区司法局、区工商联也存在基本支出挤占项目经费情况，涉及资金分别为240.95万元和12.94万元。
（二）项目经费未专款专用
1．区档案局2012年度项目资金共计373.65万元，其中在项目支出“其他”中共列支143.45万元。
2．区公安分局2012年以工作经费和办案经费名义追加出入境管理专项经费58万元，但实际在该经费中列支奖励费14.56万元、会务及餐费19.25万元合计33.81万元，占比58.29%。同样，区委宣传部和区人武部也存在预算追加项目经费未专款专用情况，涉及资金分别为24.24万元和31.03万元。
3．2012年区绿化市容局将预算追加填埋场污水外运专项经费50万元万元下拨上海吉貌固体废弃物处置公司，但实际业务未发生，该公司将该笔专项资金结转为本单位利润。
（三）领导干部任期经济责任审计中涉及部门预算执行的主要问题
1．扶持资金使用不符合规定
（1）2010年至2012年，区财政共安排农民专业合作社项目资金580万元，区农委作为项目申报的组织部门，未对区级项目的扶持标准、申请条件、申报材料、申报程序等方面作出详细规定，致使区级项目中有2家农民专业合作社连续3年享受了区级财政扶持资金125万元，有3家农民专业合作社连续2年享受了区级财政扶持资金130万元，有7家农民专业合作社在享受市级扶持资金的同时，当年度又享受了区级财政的扶持。
（2）2010—2011年中山街道办事处违规对相关房地产企业扶持资金合计1047.13万元；2011年方松街道办事处违规对相关房地产企业扶持资金合计40.45万元。
2．监管缺失，造成国有及集体资产收益流失
（1）区人保局机关资产被区茸城职业培训中心作为办公培训用房无偿占用；方松街道办事处财政购入新松江路1800弄3号资产，计入下属上海松新经济发展公司名下管理并主要用于出租，未足额收取应收租金148.80万元。
（2）方松街道办事处下属上海新桃源物业管理公司经查实的未入账收入共计244.51万元，已开出正规收据但账面未反映收入18.84万元。
（3）2010—2011年作业单位净利公司、净业公司、净松公司和佳华保洁公司违规自行开票征收单位生活垃圾处理费共计2476.11万元，未上缴松江区环卫收费服务管理中心。
3．消费性支出控制不严，管理松懈
（1）2011—2012年度，区交通局及下属执法大队、区运管所各类消费性支出809.41万元，其中335.07万元挤占项目经费；区人保局及其有关部门在下属单位列支会务、招待等费用150.13万元；区农技中心在本单位及下属单位列支各类业务费、会务费、考察费等合计177.04万元；区农业综合执法大队在项目支出中列支各类会务费等相关手续不齐全。
（2）2010—2011年度，中山派出所在中山街道社区治安巡逻服务社账户列支经费合计264.29万元；2011—2012年方松派出所、大学城派出所在方松街道社区治安巡逻服务社经费中列支费用合计673.19万元，2012年方松派出所在方松街道市容环境协管服务社列支各类费用27.47万元。
（3）工业区管委会的业务招待费采用包干制，但超过包干额度经主任批准也可报销，2010年1月至2012年6月实际列支业务招待费935.21万元，是同期包干额度323.41万元的2.9倍。
（4）2010—2011年中山街道办事处及下属行政企事业单位列支业务招待费、会务费及考察费合计2470.27万元；2011—2012年方松街道办事处及下属行政企事业单位列支业务招待费、会务费及考察费合计2403.03万元。经抽查，部分会务及考察费列支不能提供人员清单，也不能说明资金用途及去向。
三、涉农资金审计中发现的主要问题
（一）骗取财政资金
1．石湖荡镇借用种粮农户名义、虚报种植面积，骗取农业补贴。2012年古松粮食专业合作社借用职工和部分农户名义开具18张“一卡通”共计骗取各类财政补贴资金103.95万元。另外，不符合申报条件的上海禾绿蔬菜专业合作社，2010年至2011年度以“农产品营销及设施配套项目”和“蔬菜营销设施配套项目”名义向区农委申请项目资金20万元和35万元，资金到位后购入的设备长期由民营企业上海志强食品配送公司无偿使用。
2．叶榭镇自设农民专业合作社套取农业补贴。家绿稻米合作社自2008年至2011年以法定代表人何纪云名义获得绿肥及农资综合补贴，资金存入何纪云的一卡通后再转入该社，2008年至2011年划入该卡资金总计427.37万元；茸叶合作社和家绿蔬菜合作社不符合补贴条件，但却享受政府补贴54.89万元。
3．上海浦净蔬菜专业合作社自2009年底起连续四年向上海松江民生村镇银行短期借款500万元，该社将全部贷款资金出借给了泖港镇资产公司，2011—2012年向泖港镇资产公司收取57万元利息，同时两年又享受财政贷款贴息42.39万元。
（二）专项农业扶持资金使用不符合规定
1．区农委借用或违规成立“农民专业合作社”，并以虚假资料申报项目扶持，为系统内部获取相关财政补助或转移收入，涉及资金85万元。
2．2010年至2012年区农委共向上级部门申报了25个农业旅游专项扶持资金的项目，金额共计1820万元。审计发现专项扶持资金管理未执行“先建后补”原则，其中部分扶持资金用于系统内部目前属办公房的改扩建或将资金结存于下属单位，涉及资金410万元。
（三）决策不到位，存在财政资金损失的风险
叶榭镇农业开发公司2011年承建的菊花生产基地项目，在未经重大事项讨论决策情况下，擅自约定合作事项，存在财政资金损失风险，涉及市、区财政资金297.60万元。
（四）财政资金使用效益低下
1．石湖荡镇2010年至2011年在区财政下拨的农田环境整治、经济林基础设施建设补贴等专项资金中列支了530万元用于农业休闲基地和优质农产品基地建设。审计实地勘察后发现：位于新源村的农业休闲基地项目，财政投入的基地设施被上海国厦建筑装潢公司和上海华云投资咨询公司无偿使用。
2．小昆山泾德村、港丰村已确定为镇建设用地增减挂钩实施区域后仍申报新农村改造项目，造成资金浪费，涉及村庄改造资金1129.62万元。
（五）农业建设项目施工招投标流于形式，未能充分发挥招投标竞价作用
1．直接发包。新浜镇采摘园工程、农产品展示中心项目直接发包上海林天市政建筑工程公司承建、上海鹏拓建筑工程公司承建，涉及资金222.22万元。同样，泖港镇2011年沪杭高铁两侧环境综合整治工程、2011年林下复合式种养工程也直接发包和自行招投标，涉及资金1089.75万元。
2．涉嫌串标，未能充分体现投标竞价作用。审计发现，199个标段农业项目中有96个标段涉嫌串标，有34个标段先施工后履行招投标程序，存在“明招暗定”嫌疑。
3．暂定金额比例过高，不具备施工招标条件。小昆山镇荡湾村水产标准化建设项目中标价543.69万元，但是池塘清淤、回填土等8项内容暂定总价为268.23万元，占中标价的49%。同样小昆山镇永丰村水产标准化项目暂定总价占中标价的47%，黄浦江大闸蟹项目暂定价占中标价47.25%。
（六）挤占涵养林基础设施专项资金
2012年黄浦江涵养林基础设施建设林相改造共包括松江良种场等19个标段，审定价1300.23万元。经审计现场抽查发现，其中审定价为321.54万元的松江良种场、黄浦江大闸蟹基地以及中科院松江基地等6个标段均不属于涵养林基础设施林相改造范畴。
四、非税收入审计调查中发现的主要问题
（一）征收环节缺少控制
截至2011年12月，我区已有22个行业123个部门的74项收费项目纳入上海市非税收入管理信息系统开展实施。审计调查发现，市征收系统存在功能性欠缺，限制了财政对部门征收非税收入的监管作用。审计延伸抽查2011年度79家直接征收单位的非税收入76983.97万元中有38家计34048.21万元未上缴财政（占比44.23%）。
（二）部分宕存部门的资金使用不规范
经统计，2011年度38家单位未上缴各类非税收入资金34048.21万元，上述单位虽纳入预决算管理，但由于资金未上缴，部分资金由部门直接进行使用。
（三）收费项目管理薄弱
2011年度纳入我区收费项目目录管理的行政事业性收费项目共计122项，仅62项收费项目有收入，2011年共征收48898.19万元。审计延伸抽查14个行业25家单位的房屋出租情况，账面反映2011年度共有房屋出租收入1773.20万元，存在出租房屋种类较多、管理分散、房屋产权不够清晰、部分收入未及时上缴区财政等现象。
五、松江区和佘山镇、洞泾镇政府投资项目和部分党政领导干部经济责任审计中发现工程建设管理方面的主要问题
（一）工程管理缺位，易滋生腐败
1．垃圾房改造工程指定无资质单位直接发包。2012年8月方松街道办事处将垃圾房改造及底座硬化工程合同总价388.06万元以小区为单位拆分为53个工程项目，直接指定下属公司上海新森林绿化发展公司实施。该公司无建筑企业资质，将工程分别以合同总价240万元、120万元直接发包给上海海芬建筑工程公司和上海杉欣建筑工程公司施工。
2．拆标并涉嫌串标。生态走廊项目基础设施工程被拆分为45个100万元以下的标段在工业区管委会内部走招投标程序，审计发现该项目的湿地公园景观南路工程投标中上海松添建设工程公司、上海松铁建设工程公司和上海淀浦市政水利工程公司人材机汇总表中53项类型、编号、名称的顺序内容完全一致。
3．拆分标段、规避公开招投标。南玉兰河和北玉兰河桥梁工程区发改委批复投资总额208万元，中山街道办事处将其拆分为两个99.90万元的项目，实施内部邀标，中标价均为99.53万元，完工后的最终审定价为239.04万元；松江中西部地区中山街道供水管网改造工程应当公开招标，中山街道办事处将此拆分为20个标段，进行内部邀标，施工单位为上海茸水工贸公司，工程审价总额2157.14万元。
4．规定限额内设计服务项目未进行招标。中山街道办事处所属上海松江新城生态商务开发建设公司2010—2011年单项工程项目设计费合同估算价在50万元以上的项目有10个，未经招标直接进行委托设计服务，实际支付金额1122.63万元。
另外，还存在区绿化市容局下属单位“工程未按规定招标并违规转包、涉及资金12270.66万元”、“同一咨询公司对同一项目出具两份审定价不同的报告”，区农委“翻建房屋未经可行性认证，用途改变，决策不到位等问题。
（二）未按规定办理施工许可证
区房产交易中心装饰工程、中山西路、广富林路二期、沈砖公路大塘桥等项目实际开工时间早于施工许可证领取时间，已竣工的乐都路绿化改造、嘉松南路大修和处于施工阶段的叶新公路等目前尚未取得施工许可；佘山镇政府投资的9个应办证项目中有5个项目违反施工许可证制度。
（三）部分项目发包不规范
1．佘山镇工程项目中直接发包标段共计22个，涉及合同总价5034.26万元；内部比价项目共有124个标段，采用的中标方法与合同规定的结算方法存在虚假现象；江秋村二期5个标段采用公开招标，涉及合同总价53980.94万元，中标后又违规签订补充协议，使中标价形同虚设；集镇公司4个标段绿化违规采用邀请招标，涉及合同总价2678.28万元。
2．洞泾镇52个10万元以上、100万元以下的工程项目直接发包，涉及合同总价2021.57万元；中心村二期、大型居住社区采用邀请招标，其中部分标段邀请招标均涉嫌串标，涉及合同总价102887.95万元；大型社区8个200万元以上暂定项目或新增项目未进行公开招投标，以直接发包、续标、邀请招标方式实施，涉及资金7605.21万元。
（四）变更及新增项目多，使工程投资难以得到有效控制
尚在实施中的广富林路一期中标价1290.56万元，经财务监理预估约需1743.93万元，超中标价35.13%；文翔路联阳路中标价3750.82万元，经财务监理预估约需4740.31万元，超中标价26.39%；松蒸路中标价4489.14万元，经财务监理预估约需5207.48万元，超中标价16%；
洞泾镇已完成审价的42个项目累计变更超过合同预算价20%以上。
在本报告反映的问题，区审计局均已出具审计报告。对重要的审计情况，以审计专报的形式向区政府报告。区政府将召开政府常务会议专题研究部署审计整改工作，责成有关单位加强审计整改工作的组织领导，积极采取措施落实审计意见和建议，纠正存在的问题，并通过建立和完善相关制度，加强内部管理，确保审计取得实效。区政府同时要求区监察局、区政府推进办等有关职能部门要加强对审计整改工作的监督检查，对整改不力或成效不明显的单位进行问责和责任追究，并要求区审计局加大审计整改情况的跟踪检查力度，并依据审计法有关规定，于今年年底前将具体整改情况向区人大常委会作出报告。
针对2012年度区本级财政预算编制执行、部门预算和预算追加执行、领导干部任期经济责任、涉农专项资金、非税收入以及工程投资项目等审计和审计调查发现的问题，为进一步提高财政财务管理水平，确保财政资金节约、合理和有效使用，提出如下审计建议：
（一）严格执行预算管理体制，如实反映预算支出内容。区财政部门应正确编制预算支出科目，根据预算支出的具体内容，结合政府预算收支科目的规定正确划分预算支出的项目，尽快建立健全预算编制、执行和监督的内部控制制度，以真实反映支出内容，保证财政会计信息的正确、可靠。
（二）要进一步加强专项资金管理、使用和监督，提高财政资金使用效益。每年通过财政预算拨付到预算部门的各专项资金占全年预算支出比重较大，支付对象、项目、金额也较明确，财政部门在确保及时、足额拨付专项资金的同时，应加强各项目资金使用效益和跟踪监督，进一步提高财政直接支付和公务卡使用比率，防止挤占专项经费，促进俭朴政府建设。
（三）要进一步增强服务意识、强化财政监督。职能部门要落实管理标准，履行工作职能，积极为街镇、行政事业单位财务管理提供业务指导、技能培训、制度建设等方面的优质服务，不断提高街镇、行政事业单位会计信息质量；要健全财政监督体系，完善监管内容和方式，建立责任追究制度，确保财税方针政策、法律法规、制度办法的贯彻执行。
（四）要进一步加大项目投资控制管理，充分发挥区职能部门的监管力度。一要科学合理选定项目建设标准，重视项目可行性方案的论证，促进各环节实施单位提高工作质量；二要把好施工图审核关，建设方必须重视项目的前期工作；三要规范招投标行为，确保招投标程序的公开、公平、公正，切实通过招投标程序起到充分竞价的作用；四要加强合同管理，切实履行承诺，充分发挥财务监理全过程跟踪审价的作用，从而进一步规范本区建筑市场，促进其健康发展。
各位副主任、各位委员：
2013年，审计机关要在区委、区政府的正确领导和区人大及其常委会的有效监督下，全面贯彻科学发展观，紧紧围绕我区经济社会发展目标和改革的重大举措，进一步加强审计监督，不断提高审计监督实效，为松江经济社会有序健康发展做出新的贡献。
以上报告，请予审议。