关于上海市松江区2011年度财政预算执行
和其他财政收支的审计工作报告
——2012年7月27日在上海市松江区第四届人民代表大会常务委员会第五次会议上
上海市松江区审计局局长沈日新
主任、各位副主任，各位委员：
我受松江区人民政府委托，向区人大常委会报告2011年度区本级财政预算执行和其他财政收支的审计情况。根据《中华人民共和国审计法》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，2011年区审计局紧紧围绕区三届人大六次会议通过的政府工作报告提出的经济、社会发展和工作任务目标，积极履行审计职能，全面审计、突出重点，揭示问题，提出审计建议，促进规范管理，发挥审计监督作用。2011年度财政预算执行情况审计，围绕财政资金预算安排和执行的真实性和效益性；对地方债务监督管理、社保资金归集和补贴、项目资金使用和核算、农业专项资金监管以及对部分街道和行政事业单位财政资金使用延伸等内容进行了重点审计。并对财政部门具体组织、使用和监管2011年度财政预算资金以及其他财政性资金收支的真实性、合规性、效益性进行了审计。去年7月至今年6月，重点对区本级财政预算执行、部门预算和预算追加执行、部分单位领导干部经济责任以及政府性投资工程项目等方面的32个单位进行了审计，并延伸了这些单位的125个所属单位。同时，对2010年度区本级财政预算执行情况审计工作报告提出问题的整改落实情况进行了跟踪检查。
从审计情况看，2011年，在区委、区政府的坚强领导和区人大及其常委会的监督下，区本级财政预算执行和其他财政收支情况总体较好。审计结果表明，2011年地方财政收入858560万元，完成年度调整预算数的100.30%，比上年实绩787750万元（已按2011年同口径进行换算）增收70810万元，增长8.99%。地方财政支出1255633万元，完成年度调整预算数的99.73%，比上年实绩1035494万元增加220139万元，增长21.26%。圆满完成了区三届人大六次会议和区三届人大常委会第三十九次会议批准的预算。
——积极培育财政税源，保障财力持续增长。加大财政投入，加快转变经济发展方式，继续发挥财政资金的引导和杠杆作用，支持高新技术成果转化、中小企业创新和促进现代服务业发展，并强化非税和国有资产出租收入管理，使全区财政收入再创历史新高。
——重点支出项目有保障，支出结构逐步优化。全区财政支出进一步向民生、公益事业发展倾斜，进一步突出“保运转、谋发展、促民生”的财力配置原则，积极落实强农惠农政策，重点支出得到较好保障，支出结构进一步优化。
——加大教育医疗卫生投入，增强社会发展内在动力。全区2011年共投入教育支出182600万元，同比增长45%，高于地方经常性财政收入增幅36%；投入社会保障支出180000万元，同比增长9%，提高了社会保障水平；投入医疗卫生支出79200万元，同比增长15%，确保了医改政策补贴，促进公共卫生和基本医疗服务重心下移，进一步缓解看病难和看病贵问题。
我受区人民政府委托，于2011年12月16日在上海市松江区第三届人民代表大会常务委员会第三十九次会议上作了《关于上海市松江区2010年度财政预算执行和其他财政收支审计工作报告中有关问题整改情况的报告》。按照区人大常委会和区政府的要求，区有关职能部门和单位对去年审计发现5个大类43个问题中25个问题已认真整改落实；区部门预算执行、领导干部任期经济责任审计、专项资金审计调查等18个问题涉到政策制定或历史原因正在整改。
2011年度区财政预算执行和其他财政收支中还存在一些违纪、违规和管理不规范等问题，需要加强制度建设和提高管理水平逐步予以解决。
一、区财政局组织执行区级预算审计情况
经对区财政局组织执行区级预算情况审计，结果表明，区财政局继续推进各项改革，财政管理水平有了稳步提高。一是财政预算管理系统运用日趋完善，基本实现预算共编、账户统设，随时监督预算单位预算执行情况；二是加大预算外资金纳入预算管理力度，继续清理单位预算外收入；三是积极推进财政信用担保工作，支持和服务中小企业发展，切实缓解我区中小企业融资难问题；四是确保重点支出，继续加大对教育、社保、医疗和农业等投入。但审计也发现一些问题。
（一）预算编制和执行方面的问题
1.代编预算，精细化程度低，影响执行率。一是2011年区土地储备中心预算由区财政局基建科代编，安排土地收储资金75000万元，经预算调整后，实际执行132696.56万元。二是3个街道代其所属部门编制预算的代编比例过高，总额36858.59万元未能全部细化至部门和项目。
2.预算安排专项资金未使用也未作调整，造成结余，影响资金使用效益。一是未使用专项资金未作预算调整。2011年区民防办的两个专项预算资金合计190万元，因迁建等原因未使用，预算未作调整；年区财政预算安排小街小巷维修费310万元，通过区建交委转拨的中山、永丰和岳阳3个街道办事处及泗泾镇，其中永丰、岳阳两街道未使用该专项资金。二是各委办局各类结余资金未及时清理。截止2011年12月31日，我区378户本级行政机关、事业单位累计各类结余192504万元（区教育系统61129万元、区卫生系统50922万元、区规土局9879万元、区建交委9209万元）。
（二）地方债务监督管理机制不健全
截止2011年12月31日，松江区财政局统计地方债务1066428万元。由于我区没有设置地方债务全盘管理的专门金融部门，政府性债务也未能进行全面的归口管理，如松江经济技术开发建设总公司、松江工业区东部开发建设有限公司、松江科技投资开发有限公司等3个单位的债务359704.5万元未纳入财政的统计系统，也未能得到必要的监管。
（三）借出财政资金到期未及时收回
一是2011年11月9日佘山镇人民政府向区财政局借款20000万元，用于佘山镇千新路一号地块相应动迁安置和基础设施配套资金周转，借款期限为2011年11月10日至2012年3月9日，借款到期未归还。2012年4月5日归还10000万元，尚欠10000万元。二是2011年12月22日松江工业区管委会由于资金周转和支付小昆山玉昆小区动迁土地款向区财政局暂借20000万元，借款期限至2012年3月22日，到期尚未归还。
（四）专项资金未按规定分项目明细核算
经对261户2011年度有项目预算且独立记账的预算编制单位专项资金核算进行审计，并对这些单位的项目预算清单以及权益类会计科目的设置情况进行了核查，发现有219户未按项目明细核算。项目资金不按明细核算，就不能正确核算各项目的收入、支出和结余，也难以杜绝各单位自行调剂资金的行为，增加了财政管理和审计监督的难度。
（五）农业项目资金使用管理中存在的问题
1.农业项目资产未及时移交使用部门。截至2012年4月，2008、2009年度的农业项目有20个没有移交给使用单位（已验收并审价项目15个、已审价未验收项目3个、未验收未审价项目2个），投资总额合计6147.26万元。
2.租赁土地未收回，盲目立项，造成不能正常施工。根据沪农委【2009】355号文，松江五厍示范区标准化生态性水产养殖场建设项目总投资1071.29万元，建设期限为2009年7月至2010年6月；根据沪农委【2010】247号文，五厍泖田生态改造——浦南农产品营销配套项目总投资2409.33万元，建设期限为2010年8月至2010年12月底。但由于项目所在区域原租赁方商谈的收购计划直到2011年8月2日才签妥相关协议，致使项目无法按原批复截止日期完工。以上两个项目市、区财政已拨入资金3070万元，支付工程款811.12万元，挂账2258.88万元。
3.合同管理不规范。一是由于松江五厍示范区标准化生态性水产养殖场建设项目和浦南农产品营销配套项目延期，松江现代农业发展公司和上海锦兴建设工程监理有限公司原签订的建设工程委托监理合同业已失效，涉及监理服务费66.12万元，未见续签、改签监理合同。目前项目仍未完工，应通过协商以变更合同的执行时间，规避工程质量风险和违约费用。二是松江现代农业发展公司将区财政移交的种养结合养猪场无偿提供给21个家庭农场经营户使用，合同上缺少养猪场的地点、面积、签约时间等基本要素，存在合同争议隐患。
对上述问题，区政府要求区财政局进一步完善预算编制细化基础工作，不断提高预算编制的科学性和合理性；进一步完善政府性债务管理机制，加强对全区政府性债务日常管理，及时审核、汇总和编制全区政府性债务收支计划，控制政府性债务融资风险；进一步加强项目资金管理、使用和监督，应加强各专项管理资金和使用效益的跟踪监督，提高财政资金使用效益。
二、部门预算和预算追加执行审计情况
经对区房管局、区卫生局2011年度部门预算执行及其他财政收支审计，并对区妇联等8家单位的12个预算追加专项资金审计，涉及预算追加资金5411.87万元。审计结果表明，各预算编制单位预算管理不断加强，预算执行情况较好，申请预算追加项目资金程序合法，预算追加基本合理，资金使用基本真实。但审计发现仍然存在一些问题。
（一）预算编制不够合理、预算执行率偏低
1.年初对可预见性活动经费未编报预算。如区委宣传部在编制2011年预算时未列入辛亥革命100周年和松江建县1260周年等活动经费，涉及预算追加资金450万元。
2.预算编制不准确。如区卫生局编制2011年度项目支出预算时有4个项目未充分考虑上年项目结余134.17万元，当年又安排预算75万元，当年仅两个项目有支出计87.35万元，年末造成资金结余121.82万元；区人武部申请已发生的民兵补助费，未按实际支出额申报预算。
3．4个预算单位预算执行率低。如区绿化市容局“2011年度生活垃圾分类减量等活动费”项目年初预算1000万元，实际到位650.41万元，追加预算1043.4万元，实际到位515.13万元，使用642.11万元，占到位预算资金比例为55.09%，占当年预算资金（包括追加预算资金）的比例为31.42%；又如区房管局2011年度项目支出预算安排2679.69万元，实际支出31.93万元，预算执行率64.63%，其中10个项目的预算安排合计421万元，而实际执行率为零。
（二）预算批复不够严谨
1．区政府对“建党90周年、建县1260周年纪念”预算追加申请644.5万元的抄告单显示：根据区财政局反馈意见，已完成项目比预算数节减了7.95万元，建议该项目预算追加635.55万元。但区财政局最终批复区委宣传部2011年预算追加金额并拨款仍为644.5万元，未扣减节减数。
2．区财政局批复区公安分局2011年追加预算“道口保安员”队伍项目经费672万元，但2011年5月23日区政府抄告单中显示：区财政局意见是该项目还未启动，建议资金按实际发生数拨付；且“道口保安员”队伍的正式组建（工资始发日期）始于2011年6月，但审计发现区财政局核拨的追加预算经费的时间计算仍为2011年度全年，多核定5个月的经费，仅人员工资经费就多核定并拨付100万元。
（三）预算追加资金项目时效性不强
2011年10月8日，区人民政府办公室以沪松府财抄字【2011】第114号回复区财政局，原则同意：区房管局关于安装住房楼梯不锈钢扶手经费项目的申请，待区房管局提供详细实施方案后再确定预算追加额度，组织政府集中采购，按照工程进度直接支付，按实结算。因区房管局编制的项目实施方案中人工和材料未量化，导致政府集中采购程序无法正常进行，至2012年5月该追加项目尚未实施。追加预算项目从2011年4月提出经费申请至2012年5月，历时一年多尚未实施，违背了项目资金追加时效性原则。
（四）在往来科目核算收支，造成会计信息不实
2011年，区卫生局在往来款中核算市卫生局拨入的5项工作经费和市科委等部门拨入的5项课题经费，共计收入175.18万元、支出240.29万元，2011年末累计余额161.95万元。2011年区房管局在往来款项中核算收支，年末也未结转收入及支出，涉及资金3040.29万元，并将未支出的追加售后公有用房物业补贴等五项经费计739.45万元虚列支出转入往来款。
针对预算管理及执行中存在的问题，区政府明确将继续深化财税体制改革，推行国库单一账户制度改革，全面完成区级预算单位改革，严格控制部门预算追加，以加大资金管理力度，提高财政资金使用效益，并要求财政部门加强对各预算主管部门预算管理工作的指导和培训；预算主管部门要强化和落实预算管理主体责任，加强对下属预算单位在预算编制、审核、执行等方面的指导监督；各预算单位要合理编制用款计划，加强预算执行进度管理，强化预算调整意识。
三、领导干部任期经济责任审计中涉及的部门预算执行审计情况
受区委组织部委托，2011年7月至2012年6月区审计局对区科委、区安监局、区民政局、区水务局、区规土局、松江二中、叶榭镇、车墩镇等单位进行了党政领导干部任期经济责任审计，其中涉及区本级部门预算执行和其他财政财务收支方面的主要问题有：
（一）费用列支不规范，内控制度缺失
经审计，普遍存在业务招待费开支无明细、虚开旅行社发票掩盖列支的真实性及合理性、违规列支等问题。主要表现如下：
1.费用开支无明细，涉及金额4368.82万元。如区规土局及其下属单位2010年至2011年在行政经费和项目经费中累计支出各类会务费、招待费、考察费等无具体业务明细，其中由佘山旅行社开具的各类会务费、考察费发票金额1350万元，区规土局未能提供会议及考察的人员名单、会议内容、考察行程、开支明细等详细资料；区科协所属区科技馆2009-2010年通过上海国伟旅行社以“会务费”、“考察费”等名义虚开发票套取现金用于违规支出，涉及金额29.80万元。
2．违规列支费用，挤占专项资金，涉及金额275.33万元。如区水务局下属区水务管理所2010-2011年违规购买电子消费卡30.56万元，以虚假的经济业务事项挤占相关费用；区民政局烈士陵园基建户2010年8月现金支付内蒙古等学习考察费7.67万元；区安监局本部2010-2011年在项目资金中违规购买消费卡、交通卡、充值油卡27.1万元；区规土局下属单位规划土地事务管理中心未向财政申请，2010年擅自动用以前年度原规划测量队上交的技术开发费80万元用于职工福利，2011年擅自在以前年度的“剩余单元规划”专项资金中列支新城规划设计费100万元和设计奖励费30万元等。
3．向基层摊派费用。如2011年区规土局向下属单位规划土地测绘所报销各类会务费餐费共计84.16万元，同时通过测绘所报销“工作烟”21.06万元。
4．通过工会和子公司转移资金，用于职工福利。一是财政性资金直接划入工会。如2010-2011年度，区规土局及下属7个事业单位共划入局工会各类财政性资金350.40万元，主要用于区规土局系统职工的“红色之旅”及其他考察费用、节日补贴及福利。二是主管部门在子公司列支费用。如松江污水处理厂下属淞源排水工程公司、茸平排水公司下属茸水排水工程公司，无正式人员，利用母公司的资源承接工程对外发包获得收益，其中淞源排水工程公司2010-2011年收入2408.60万元，支出中用于污水处理厂全体职工现金发放、福利及业务招待等214.12万元；茸水排水工程公司2010-2011年收入2613.02万元，支出中用于茸平排水公司部分人员发放补贴等124.47万元。
（二）无依据违规收费
2010-2011年度，区规土局下属单位规划土地事务管理中心无依据收取建设项目选址意见书费384.94万元；区规土局向下属单位规划土地测绘所收取管理费886.86万元。2010-2011年度，区水务局向下属松江管道原水公司等5家单位收取管理费250万元。
（三）土地储备计划性差，个别地块收储随意，频繁变动，影响土地储备资金的使用效益
1．2011年4月，区土地储备中心在未列入年度土地储备计划、未通过区发改委储备立项审批的情况下，自行决定收购上海锦诺投资发展公司国有市政公用设施用地39.27亩，收购价1610万元。审计延伸抽查发现，原区土发中心2004-2011年度支付的未列入储备计划的土地储备前期费用、土地收购资金合计4.32亿元。
2．2011年列入土地储备计划的九亭商务区3幅地块，计143.31亩，由于该地区控详规划尚在修编，至2011年底土地储备手续尚未启动，但区土地储备中心已拨付九亭镇前期开发费用2亿元。
3．2002年区政府批准区市政管理局对坍牌楼等地块实施改造，以辟建城区休闲公园，后项目开发主体几经变更。2007年区政府专题会议决定：将上述土地分解为“休闲绿地”和“松汇西路一号”地块，其中“松汇西路一号”地块作商品房开发用地，由区土地储备中心实施土地储备和动拆迁；“休闲绿地”地块划拨给区建交委建设，所需费用列入土地储备成本，做到资金平衡。区发改委分别于2007年、2009年批准区储备中心对“松汇西路一号”、“休闲绿地”地块实施动拆迁等前期工程。“松汇西路一号”地块于2009年列入年度土地储备计划并完成土地储备。至2011年底两个地块账面收储成本5亿元，目前“松汇西路一号”地块正在修改控详规划，拟作为动迁安置房用地予以出让。
4．“中山西路1号A、B”两地块于2003年招拍挂出让（A块为居住用地，B块为商业用地），由于动迁原因导致未能按合同交付土地，并引发诉讼。2009年9月区规土局撤销“中山西路1号B”地块出让合同，区储备中心退还“中山西路1号B”地块出让金及配套费1.15亿元，赔偿1.48亿元。2010年8月区政府批准区土地储备中心对“中山西路1号B”地块实施土地储备及前期开发，规划用途为商业金融用地，至2011年底该地块账面收储成本2.72亿元。
（四）未按规定进行政府采购，直接指定服务商
1．2010-2011年度，区科技馆购入3D影院等单项5万元以上货物共9项，总金额125.91万元，未按规定实施政府集中采购；区科技馆直接指定由上海思庄广告公司进行物业管理（未提供资质证书），服务内容在原来保安保洁的基础上增加了养护和管理等内容，服务费用由原来年支出7.60万元增加到47.07万元。
2．2010-2011年，区规土局直接委托4家评估公司对协议出让土地补地价、存量房补地价、调整容积率补地价等进行评估，支付各类评估费用181.77万元；直接支付土地集约利用方面的评估费用328.45万元，截止2012年7月19日未能向审计提供相关评估报告，审计无法核实支付的评估费的真实性和合理性。区土地储备中心直接委托6家评估公司进行地价评估，支付地价评估费594.61万元。按照2010年至2011年“上海市政府采购集中采购目录和采购限额标准”规定，预算金额50万元以上经济咨询必须集中采购。
上述问题，区经济责任审计联席会议按相关规定督促有关单位制定审计整改方案，采取有效措施予以整改落实。
四、工程项目审计情况
2011年度我局对区发改委《关于明确2010年度区政府性投资项目资金供需计划的通知》涉及的69个项目进行了审计调查。调查结果表明，我区项目总体管理较好，与工程建设相关的制度日趋完善，多部门综合监管的作用日渐显现，但部分工程管理仍存在一些问题。
（一）少数区财政性资金项目前期工作准备不足、管理不到位
1．松蒸公路等9个项目方案虽经过论证并通过评审，但在实施中发现方案并不可行、需作出重大调整，增加了投资控制难度。如松蒸公路（姚泾河桥—辰塔路）拓宽项目，原建设方案利用姚泾河老桥拓宽桥面，但在施工过程中发现，老桥结构有损伤，经检测后认为，原方案不可行，投资由批复的651万元增至855万元，类似情况在松江粮食储备基地、乐都医院改扩建项目中也存在；青少年活动中心扩建教学用房项目可研报告批复同意在原露天小剧场地基上建造一幢二层教学用房，批复投资为804万元，完成全套施工图之后，建设方对青少年扩建项目的功能作了重大调整，根据调整后资料反映，不包括空调工程及专业舞台设备情况下，批复投资已达1910.72万元，增加投资1106.72万元，增幅为137.65%；立达中学2010年12月获可研报告批复，批复投资4033.97万元，因设计概算超可研报告批复投资，2011年提出投资调整报告，调整后投资5982.79万元，比原批复投资增加了48.3%，类似情况在区园林署管理用房也存在。
2．项目施工招投标工作结束1年多仍未开工，面临索赔风险。休闲绿地地下停车场项目于2010年7月完成施工招投标工作，截止2011年10月30日，因拆迁等各类原因尚未开工。审计期间休闲绿地地下停车场项目中标单位已提出索赔要求，且因拆迁工作难以推进，原设计方案正在调整中。
3．项目资金计划使用量与实际存在较大差异。审计抽查区建交委公路项目办24个项目2010年度计划安排资金92101万元，实际拨款37477.91万元，仅占计划拨款的40.69%；区教育局10个项目2010年度计划安排资金11127万元，实际拨款3610.15万元，仅占计划拨款的32.44%。
4．投资估算编制、评审单位无法提供与报告相符的投资估算、评审依据，投资估算缺乏合理性、真实性。项目投资估算编制单位、项目评审单位区城投公司未能提供项目预算书或参照类似工程技术经济指标的底稿，致使审计无法判断项目投资估算的合理性、真实性。
（二）少数监理人员未按合同要求严把质量关，个别总监违反合同规定，兼职多个项目
审计抽查新桥职业学校、梅家浜幼儿园、梅家浜小学、泗泾医院及虬长路居委会综合配套改造工程发现，施工单位在未经建设单位认可的情况下擅自更换了施工合中已做出规定的部分材料，而监理单位未发现予以及时制止。乐都医院监理单位为富达公司，中标时承诺总监不兼职其它项目，但在项目开工后又兼职泗泾医院项目和卖新公路改建二标的监理工作。
对于工程管理中存在的问题，区政府要求区监察局、区发改委、区建交委、区财政局、区审计局、区招管中心等相关职能部门将进一步加强部门间的联动，完善政府投资建设项目综合监管机制，进一步加强项目管理。一是审批部门应加强对可行性研究报告、概算报告内容的审查力度，减少报告方案可行而实际不可现象的发生，同时在资金安排时加强调研，合理确定资金计划；二是建设单位应做好项目前期准备工作，严格按招投标管理制度发包工程，同时要加强对监理履职情况的检查；三是加强会计核算，强化外部监管。同时，要求有关单位对审计发现的问题，认真整改。
主任、各位副主任，各位委员：
2012年，审计机关要在区委、区政府的正确领导和区人大监督下，全面贯彻科学发展观，紧紧围绕我区“十二五”经济社会的发展目标和创新驱动，转型发展，进一步加强审计监督，不断提高审计监督实效，为松江经济社会全面协调可持续发展做出新的贡献。
以上报告，请予审议。