关于金山区2012年度区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
2013-12-26
——2013年7月29日在金山区第五届人民代表大会
常务委员会第十二次会议上
主任、副主任、各位委员：
受区政府委托，向区人大常委会报告2012年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况。
根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，区审计局对2012年度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。今年的预算执行审计认真贯彻区人大常委会提出的要求，按照年初经区政府批准的年度审计项目计划，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的思路，深化财政审计、政府投资审计和民生审计，组织实施了区本级及区建设交通委等7个部门预算执行审计，金山新城交通枢纽南、北广场新建工程等36个政府投资项目审计，水利专项资金管理使用情况、农村公路建设与养护资金使用管理及绩效情况、村级财政转移支付资金管理使用及绩效情况、委办局托管企业经营及绩效情况等4个专项审计调查共48个审计项目。审计工作注重把握全面情况，从完善体制机制的角度，揭示普遍性、倾向性问题，提出建议，为维护本区财政资金安全、保障经济社会健康运行发挥积极作用。
2012年，全区各部门、各单位认真贯彻落实财政改革和管理的相关政策，有效地促进了我区经济社会和谐发展。含公共财政、政府性基金、区本级国有资本经营预算在内，全区完成财政总收入1,343,007万元，完成预算的100.57%,财政总支出1,306,389万元，完成预算的100.22%，当年收支结余36,618万元。审计结果表明，2012年度本级预算执行情况总体较好，完成了区人大批准的本级预算任务。主要有以下三个特点：
（一）加强和改善财政调控，保障经济平稳发展
实施积极的财政政策，区级公共财政支出比上年增长23.91%；推进经济结构转型，区级财政科技和节能环保支出分别比上年增长26.4%、167.8%；支持城乡功能性基础设施建设投入，区级交通运输和城乡社区事务支出分别比上年增长5.49%、96.13%；促进村级组织正常运行及公益事业发展，村级财力转移支付比上年增长36.42%。
（二）着力保障重点支出，推动民生和社会事业稳步发展
区级财政教育、卫生、社会保障和农业等民生方面支出分别比上年增长23.71%、17.85%、50.75%和6.95%。特殊教育小学和初中生均经费由每年3,200元和3,600元统一提高到7,800元；新农合医疗财政补助由每年人均640元提高到960元；新农保和原老年农民养老金财政补贴分别由每月人均400元、300元提高到450元和345元，城镇及农村居民最低生活保障分别从每月每人505元、360元提高到570元和430元。
（三）推进财政管理制度改革，切实改进和加强预算管理
推进国库集中支付制度改革，积极构建国库单一账户体系，区级293家预算单位全部完成零余额账户开设，为2013年全面实施打好基础；进一步完善区级预算单位公务卡制度，区级预算单位全年实现公务卡结算3,014.06万元；加强预决算管理，推进民生项目财政支出绩效评价工作，尝试5个部门决算批复，指导288家非涉密区级预算单位进行部门预算及三公经费的财政信息公开，不断提高财政运行透明度；继续深化“乡财县管”，完成镇级财政性资金监管平台建设。
一、区本级预算执行审计情况
2012年，区财政按照区五届人大一次会议和区五届人大常委会第七次会议审议通过的预算指标，切实加强财源建设，稳定财政收入，坚持有保有压，加大支持服务经济的力度，突出保障民生重点，严格控制一般性经费支出，强化支出管理，推进财政管理改革,财政调控作用不断增强，预算管理水平不断提高。但仍存在一些需要进一步规范的问题。
（一）预算执行组织的均衡性不够，部分年度项目预算资金使用效益尚未得以充分发挥
一是2012年度政府性预算安排区本级财政支出966,226万元，第四季度区本级财政支出430,922.38万元，占全年区本级财政支出的44.60%，预算执行的均衡性不够。二是年底列支暂存需以后年度继续执行的项目结转资金有50280.54万元，占年度预算安排专项支出778,819.48万元的6.46%，预算资金使用效益未充分发挥。
（二）财政票据管理不够严格，部分单位存在历史领用票据保管缺失现象
一是票据领购环节把关不严，部分未经年审单位继续领购。二是部分领购单位票证管理不规范，存在历史领用票据保管缺失现象。
对上述问题，区人民政府要求进一步规范项目资金管理及严格票据管理，区财政正在逐项研究制定整改措施。
二、部门预算执行审计情况
经对区建设交通委、司法局、水务局、统计局、安监局、工商联、红十字会等7个部门2012年预算执行和其他财政财务收支情况审计，结果表明，7个部门预算执行和财务管理的规范性不断提高，部门预算执行总体情况较好。但仍存在一些问题。
（一）预算执行的严肃性不够
一是未经批准在上下级之间调整预算。如区水务局将安排在水政所的项目资金149万元，仅拨付35万元，其余114万元调剂至本部使用。二是无预算支出。如区工商联在无预算安排的情况下，在项目经费中拨付区非公经济服务中心4万元。
（二）项目资金管理不规范
一是项目资金执行率不高。如区建设交通委本部预算安排项目资金2262.7万元，因镇村长效补助预算追加较晚（2012年11月）等原因，实际执行1447.07万元，执行率63.95%；区司法局预算安排项目资金413.66万元，实际执行256.78万元，执行率62.08%。二是项目支出预算不够细化，项目之间调剂资金。如区安监局预算安排检查装备配置等2个项目资金183万元，实际用于2个项目85.17万元，其余资金被其他项目挤占。
（三）使用公务卡结算工作还需推进
2012年是区级预算单位推行使用公务卡结算的第二年，区财政在总结2011年本区公务卡改革的基础上制订了《金山区公务卡结算目录》，进一步扩大公务卡使用范围，加强和规范区级预算单位公共支出管理。从7个部门25家单位2012年度预算执行审计情况看，2012年使用公务卡结算工作较2011年有大幅推进，但还有进一步提升的空间。一是部分单位还未使用公务卡结算。如国信公证处等14家单位无公务卡结算记录，占抽审单位的56%。二是未严格按照《金山区公务卡结算目录》执行，使用公务卡结算率不高。经对纳入公务卡结算目录的部分项目审计，可采用公务卡结算的费用支出为1,617.91万元，实际采用公务卡结算120.19万元，占比7.43%，现金结算498.75万元，占比30.83%，转账结算998.97万元，占比61.74%。
对上述问题，区人民政府要求各预算部门强化预算约束意识，加强支出管理，进一步提高公务卡结算意识和使用率，提高预算资金支出规范性及绩效水平。有关部门正在逐项研究，加以整改。
三、政府投资建设项目审计情况
经对本区36个政府投资建设项目审计（其中，金山新城交通枢纽南、北广场等金山铁路配套项目9个，校安工程项目22个，金山区养老机构消防达标工程，区规划展示中心建设工程等项目5个），送审建安工程投资87,656万元，审定建安工程投资75,524万元，累计核减12,132万元，平均核减率13.84%。结果表明，本区建设工程项目整体管理水平不断提高，但仍存在一些问题。
一是建设程序执行不够规范。钱圩小学校安工程（新建）项目等2个项目开工时未取得施工许可证；金山新城交通枢纽南、北广场新建工程项目设计招标未见相关资料；金山铁路亭林站市政配套工程等2个项目招标文件暂定价工程超200万元，建设方再次发包未实施招投标；工程分包普遍未办理备案手续。
二是项目前期工作不够细致。部分项目前期工作较为简单，初步设计深度不够，漏项较多，概算不完整，金山卫、吕巷、干巷地区供水管网改造工程等6个项目概算不完整，实际投资超批复概算累计2,737万元（原批复投资28,326万元，超幅9.6%）；松隐小学校安工程（抗震加固）等12个校安工程项目实施期间根据需要增加标外工程累计943万元（竣工决算审计控制在批复概算内）。
三是项目管理控制环节薄弱。金山铁路隆安东路建设工程等4个项目未编制工程决算，未经审计建设部门付款已达80%以上。
对上述问题，区人民政府要求相关部门严格执行基本建设程序，加强工程前期设计管理及工程项目建设监管。各单位正在研究改进措施。
四、专项审计调查情况
（一）2011年度水利专项资金管理使用专项调查情况
经对39个水利建设项目资金和2011年度中小河道养护资金管理使用情况进行审计调查，调查涉及实际到位资金59,737.80万元，实际支出资金46,506.85万元（主要用于河道整治、小型农田水利建设、农村生活污水处理、供水管网改造、供水工程建设、河道轮疏、河道维修养护及绿化等）。结果表明，本区水利事业发展目标任务明确，制度建设完善，责任部门分工清晰。水利建设资金的投入，为提升本区河道整治效果、增强区域防汛除涝功能，改善农村生活环境、促进农业生产方面起到了很好的作用。存在的主要问题：
一是制度执行不严格。2010年度沟通水系工程等9个项目未严格执行《金山区基本建设项目审计办法》（金府〔2003〕35号）有关工程进度款支付比例控制的规定，未经审计部门审计，付款超合同价80%。河道轮疏项目中3个分项目未严格执行《金山区关于加强中小型建设工程项目管理的若干意见》（金府〔2009〕7号）关于招标方式的规定，未实行招投标。各镇水务站大多数绿化养护项目未严格执行《关于加强金山区中小河道管理养护工作的实施意见》中关于项目发包形式及审价的有关规定，以直接发包形式确定养护单位时未经集体讨论形成会议纪要，项目亦未经审价。
二是项目管理不规范。2010、2011年度农村生活污水处理项目监理招投标程序后补，涉及合同金额219.21万元； 2010年度农村生活污水处理项目完工后未及时交付并落实管护机制。
三是资金管理不规范。2011年度全国水利重点县项目等9个项目镇配套资金未能严格按照项目实施进度及时拨付到位，金山卫镇河道轮疏项目由于资金未及时到位，导致项目无法正常开工。
（二）2010至2012年度农村公路建设与养护资金管理及绩效专项审计调查情况
为了加强我区农村公路建设与养护资金使用管理，促进提高资金使用效益，经对2010至2012年度农村公路建设与养护资金管理及绩效情况专项审计调查，截至2012年末，我区农村公路总里程为2,445.11公里，其中527.00公里已被纳入本市公路统计里程。调查共涉及农村公路养护专项资金、村路桥维护资金、新增道路建设资金、农村桥梁改造项目资金合计27,020.12万元。结果表明：已纳入本市公路统计里程的农村公路管理养护体系完善，责任明确，养护政策执行良好；各镇、金山工业区管委会及各村积极进行农村公路建设管理，本区农村公路路网基本达到全覆盖，切实提高了村与村之间的通达度，极大地优化了农村居民出行条件，从审计问卷调查情况看，本区农村公路建设取得了良好的社会效益。存在的主要问题：
一是《关于金山区农村（乡村）公路管理养护体制改革方案》关于“区公路管理署负有‘负责本区内农村公路日常养护工程和大中修工程的招投标工作’的职责”的规定与实际脱节，执行困难，目前招投标工作由各镇自行组织实施，区公路管理署仅对农村公路进行行业管理、监督等。
二是部分镇财政部门对农村公路管理养护资金管理不够规范。如：枫泾镇、吕巷镇、亭林镇等镇未将农村公路管理养护资金明确列入财政预算计划，加强预算管理；金山卫镇未对农村公路日常养护资金实行专户核算。
三是个别农村公路项目建设管理不规范。如：亭林镇亭北村2010年5月新建村支路及入户路，未经招投标将工程发包给上海大亭建筑有限公司，合同价150.44万元，实际支出234.25万元。
四是村道资产管理有待规范。调查发现，目前全区村道资产管理尚无制度要求，各镇、村管理模式各不相同，村道资产是否入账不明确。截至2012年末，村道账面总价值最大的枫泾镇为4,903.82万元，最小的漕泾镇为65.69万元。
（三）村级财政转移支付资金管理使用及绩效专项审计调查情况
为进一步促进村级财政转移支付资金规范管理，提高财政资金使用效益，经对2010至2012年度村级财政转移支付资金管理使用及绩效情况专项调查，3年来，本区用于村级组织正常运行和各项公益事业发展的村级财政转移支付资金共40,922.64万元，其中市级财政资金15,615万元，区级财政资金8,255万元，镇级财政资金17,052.64万元（镇级财政资金主要通过各村自主招商奖励，来代替村级财政转移支付）。结果表明：村级财政转移支付资金在保证村级组织正常运转和促进各项公益事业发展中，发挥了积极作用。村容村貌、公共设施、社区服务等得到有效改善。审计调查发放195份问卷，结果显示， 98%村民对本村的村务公开、行政管理、公共设施和公共福利较满意，99%的村民认为本村环境和公共设施建设及运行情况都较2009年有明显提高。存在的主要问题：
一是政策执行不够到位。至审计结束日止，朱泾镇等5个镇（工业区）财政未按金府〔2002〕17号要求专户管理农村税费改革转移支付资金，而与其他专项资金合并管理，合并下拨；各村级组织未按金财〔2012〕94号要求实行专户管理，而与村级集体经济资金混合使用，不利于建立健全转移支付资金监督约束机制。
二是部分转移支付资金使用效益发挥不够。2006至2012七年间，区财政共计投入村级河道整治和长效管理资金9,520万元，至今部分村级河道尚未全面整治，存在着“死角”， 如东方村等部分河道仍有生活垃圾等漂浮物，长效管理机制未完全建立，资金使用效益有待提高。
（四）委办局托管企业经营及绩效专项调查情况
为了促进管办分离和政企分开，经对区17个部门单位托管的84家企业（其中国有企业68家、集体企业16家，另有独立核算分支机构17家、非独立核算分支机构5家）审计，截止2012年12月底，托管企业汇总资产为428,520万元，汇总负债为323,989万元，汇总净资产104,530万元。 2012年度汇总净利润7,845万元，人员总计2,428人。结果表明：近年来，在各主管部门有效管控及各企业努力下，托管企业整体运行平稳，资产总值均有所增长，为本区经济社会发展发挥了积极作用。审计调查发现的主要问题：
一是现行管理模式不利于企业发展及国资管理。除管养分离、医院后勤服务社会化改革形成的事业人员企业化用工情况。其余企业或存在行政事业人员兼职或企业人员借用与主管单位情形，或“一套人马，几块牌子”。27家企业无房屋资产，无租金支出，企业办公场所与主管部门单位“连体”。2012年，各单位存在3年以上未变动汇总应收款项6,556万元、汇总应付款项3,568万元。
二是竞争性企业需要进一步整合。5家企业已注销或停业， 10家企业无经营业务，12家企业业务相近或无社会事业性。
三是17家企业产权需要理顺。7家企业原投资主体或部分出资单位已注销或撤销；7家企业股东未实际出资；2家企业存在互相投资；1家企业工商注册登记为全民所有制企业，公司章程公司性质为职工集体企业。灵活的商事制度下，部分部门单位为了招商引资、工程项目开展、灵活运用相关政策需要，也成立了一些公司。
对上述问题，区人民政府要求相关部门加强项目管理，严格专项资金监督检查，理顺国资监督管理体制，建立长效管理机制。
本次本级预算执行审计结束后，区审计局对审计查出的问题依法进行了处理，已出具审计报告并提出审计建议。
区人民政府高度重视2012年度预算执行和其他财政财务收支审计查出问题整改工作，要求相关单位积极采取措施落实审计意见和建议，纠正存在的问题，并通过建立和完善相关制度，加强内部管理，确保审计整改取得实效。区政府同时要求区审计局要加强对面上审计整改情况的汇总分析，加强跟踪检查和督促落实力度，公开部门预算执行审计结果，以公开促整改落实，并依据审计法有关规定，于今年年底前将具体整改情况向区人大常委会作出报告。
以上报告，请予审议。