──2017年7月28日在金山区第六届人民代表大会
常务委员会第四次会议上
金山区审计局局长 李永革
主任、各位副主任，各位委员：
我受区政府委托，向区人大常委会报告2016年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《上海市审计条例》等法律法规规定，区审计局深入贯彻落实区人大常委会提出的要求和区政府的部署，把服务经济转型发展贯穿于审计工作的始终，继续深化财政、政府投资、民生、资源环境等领域的审计，实施完成了对62个项目的审计和审计调查。按照全口径预算管理的要求，努力实现对公共资金、国有资产资源审计监督全覆盖，坚持从体制机制层面分析问题、提出建议，服务本区改革发展大局。
2016年，全区各部门各单位在区委正确领导下，认真执行区五届人大八次会议批准的财政预算和目标任务，扎实推进有关工作，财政保障能力进一步增强。2016年我区一般公共预算财政收入总量2,956,433万元，完成调整预算的116.81%；支出2,805,601万元，完成调整预算的110.85%；结余150,832万元。政府性基金收入总量469,385万元，完成调整预算的99.64%；支出464,492万元，完成调整预算的98.99%；结余4,893万元。国有资本经营预算收入总量8,955万元，完成调整预算的100%；支出8,743万元，完成调整预算的99.84%；结余212万元。审计结果表明，2016年度区本级预算执行情况总体良好。
——坚持稳中求进，财政收入较快增长。2016年，本区财政收入持续稳定增长，全年完成区级地方财政收入865,976万元，完成调整预算的121.84%，较上年增长32.20%。进一步梳理和盘活财政存量资金，组织部门清理上缴存量资金4,922.21万元收归国库统筹使用。
——加大民生保障，提升公共服务水平。继续着力保障和改善民生，2016年安排社会保障和就业、医疗卫生、教育文化体育、住房保障等民生类支出417,986万元，比上年增长22.26%。安排用于“三最”（人民群众最关心、最直接、最现实）民生投入方面的支出共计830,954万元，比上年增长14.49%。加大对就业、创业资金扶持力度，2016年落实各类创业就业、职业培训、人才建设资金7,808.70万元。
——强化基础管理，预算管理不断规范。2016年区财政局继续推行公务卡使用及预算执行进度情况通报制度，制定完善《金山区关于进一步加强财政支出执行管理的通知》、《公务卡制度执行和现金使用情况考核问责办法》等，持续推进公务卡政策执行及加快预算执行进度。完成行政事业单位国有资产清查工作。继续推进预算绩效管理，2016年度首次公开绩效目标项目和重点项目绩效评价结果。推动实行中期财政规划管理，试编2017年至2019年政府中期财政规划。
一、区财政局具体组织本级预算执行审计情况
审计结果表明，2016年，区财政局在具体组织区本级财政预算执行中较好地履行了工作职责，区财政局深化财政改革，强化财政支出保障，财政管理和监督职能进一步加强。但审计也发现一些问题：
（一）预算执行进度管理有待提升
1.年底集中支付现象仍较为明显
2016年度区本级公用经费及项目经费第四季度执行比例分别为33.75%、39.78%，居全年各季度最高。且11月份公用经费及项目经费执行比例为年度最高（见下图）。区财政局下发通知要求12月19日暂停本年度预算经费拨付，在此情况下，48家单位11、12月支出占全年支出比例超过40%，25家单位超过50%。预算单位年底集中支付现象仍较为明显，执行进度均衡性有待提高。
公用经费及项目经费分月执行进度（单位：万元）
2.用款计划上报核批时间过长影响执行效率
区财政局数据平台内用款计划批复数据显示，自用款单位上报用款计划申请时起，有74家单位的269笔用款计划核批时间超过20日，涉及资金22,483.73万元。主要原因有预算单位材料送达不及时影响下一环节审批，或项目调整重新送达资料造成审批环节脱节等。计划审批时间过长影响计划下达与执行的效率。
（二）项目精细化管理程度有待提高
1.部分项目明细编列有待进一步细化
2016年度，为使预算管理更加精细化，区财政局将项目编报形式调整为3级项目管理。但审计抽查仍发现3,039.45万元项目预算未设置三级明细，9,810.32万元项目预算各级项目明细编列与预算编制要求不符，项目名称及明细未能明确反映资金用途等情况，如国有资本经营预算7,573.42万元编列项目名称为“2016年国有资本经营预算项目支出”，并且其各级项目明细均相同，但实际包括解决历史遗留问题、律师办案费等多个支出方向，项目名称及明细未能明确反映资金用途。
2.部分项目经济分类有待进一步细化
2016年度全口径预算中有79,488.26万元预算指标经济分类“款”级划分为“其他支出”，年度实际预算支出中仍有8.47万元未根据经济分类进行划分。依据经济分类编制的预算较为粗放，一定程度上影响决算及信息公开的准确性。
（三）国有资本经营预算管理有待完善
国有资本经营收入入库进度迟缓，一定程度上影响了国有资本经营预算支出的进度和效果。2016年国有资本经营预算于6月开始方有收入上缴入库，最后一季度缴库金额占总收入的70.35%，由于国有资本经营预算以收定支，收入上缴的滞后性一定程度上影响了支出执行，年度支出中有5,149.68万元由区国资委先行垫付，占总支出的58.90%。
（四）预算执行、财务核算尚未有效衔接
部分预算单位根据指标计划用途列支的资金与财务账面所反映实际用途或金额不一致。一是提取现金支出方面，抽查发现49家单位通过授权支付提取现金金额与入账金额差异167.46万元，主要原因为部分单位未同步登记现金日记账。二是经费支出方面，部分单位预算管理系统、财务账、决算表三方面数据尚不能完全相互印证。审计抽查了154家单位相关数据，其中113家单位部分支出科目三方面数据不符，主要原因为部分单位追加预算时未正确挑选经济科目；部分单位账务处理错误；部分单位实际支出与指标用途未能有效衔接导致预算指标形同虚设等，加大了资金管理的困难度。
对上述问题，区政府要求区财政局加强预算编列审核，并督促预算单位进一步提高预算精细化管理程度，合理安排预算，及时支出。区财政局正在逐项落实责任、研究制定整改措施。
二、部门预算执行和其他财政财务收支审计情况
经对区卫生计生委、区交通委、公安金山分局、区国资委、区行政服务中心、区委政法委、区民政局、现代农业园区管理中心、区住房保障房屋管理局9个预算主管部门2016年度部门预算执行和其他财政财务收支情况审计，抽查所属预算单位32家，审计各类资金及资产共计544,875.99万元。9个部门公共财政拨款安排的三公经费支出比上年增加38.66万元，主要为区交通委、区卫生计生委增加公务用车购置费154.99万元，剔除该因素后三公经费年度支出比上年下降5.20%。这些部门2016年度预算执行总体较好，但审计也发现一些问题：
（一）预决算管理方面存在的问题
1．预算执行进度管理有待提升
一是年底集中支付现象仍比较明显。6个部门的19家预算单位公用经费及项目经费第四季度执行比例居全年各季度最高，均超过30%，部分单位超过50%，如：区婚姻登记中心、区合作医疗事务中心公用经费第四季度执行比例分别为39.25%、56.87%，预算执行不均衡现象仍较为明显。二是部分专项经费使用效率不高。涉及4个部门的12家预算单位，部分项目当年度零支出或执行率低于50%，剩余未执行资金9,088.04万元（不包括市拨及中央资金），且未及时调减预算或调整安排其他项目使用，资金效益未能充分发挥。
2．项目精细化管理程度有待提高
一是部分项目预算编列不够细化。3个部门的4家预算单位部分项目编列不符合预算精细化管理要求，名称及明细无法明确反映资金用途，涉及资金134.20万元，如区住房保障房屋管理局37.20万元“履职基本经费”项目，其各级项目明细均为“履职基本费”。二是部分项目经济分类有待进一步细化。涉及3个部门的7家预算单位，年度全口径预算资金24,702.71万元经济科目“款”级分类为“其他支出”，依据经济分类编制的预算较为粗放，一定程度上影响决算及信息公开的准确性。
3．非税收入管理不够严谨
涉及4个部门的33家预算单位，截止2016年末尚有22.96万元应缴未缴国库款项留存专户未上缴入库,2个部门及所属28家预算单位未据实填报决算报表相关数据，其中25家单位账面留存数合计6.80万元，但决算表反映数字均为0，部门决算填报不严谨影响全区决算归总准确性。
4．存量资金管理盘活尚需加强
涉及2个部门的6家预算单位，截止2016年底尚有4,673.42万元非财政补助资金结存单位专户,部分资金结存两年以上。
5.预算支出管理不够严格
一是部分收支未纳入预算管理。区市政工程管理所在其他应付款中核算市政设施养护经费等675.38万元未纳入预算管理；中心医院停车场收入16.60万元，亭林医院停车场收入25.22万元、恒德大药房租金收入27.64万元直接冲减医疗业务成本和管理费用。二是公用经费支出超预算。区民政局公用经费超预算支出9.28万元，主要是各类报刊征订费导致办公费增加。
（二）财务管理方面存在的问题
1．预算执行与财务核算尚未有效衔接
涉及2个部门的18家预算单位，根据指标计划用途列支的部分支出科目金额与财务账面反映金额不一致，预算管理系统、财务账、决算表三方面来源数据尚不能完全相互印证，实际支出与指标用途未能有效衔接导致预算指标形同虚设。
2．固定资产核算不规范
涉及3家预算单位，资金合计1,898.42万元。如金山医院信息系统合同款88万元等未记入相关资产；公安金山分局付射击房设备工程等工程支出1,439.73万元未通过在建工程核算。
（三）内部控制方面存在的问题
1．资产管理尚需加强
涉及2个部门的2家预算单位，相关资金合计187.33万元。一是区委政法委固定资产台账显示有173件固定资产闲置，达总件数的60%，涉及资产59.73万元，占总额的55.76%；二是区住房保障房屋管理局2016年房屋出租收入总计127.60万元，未经区机关事务管理局审核、区财政局审批。
2．政府采购政策执行不严格
涉及2个部门的2家预算单位，相关资金合计67.70万元。如区物业管理中心支付物业呼叫平台服务费66.63万元未执行政府采购等。
3．往来款管理不规范
涉及2个部门的3家预算单位，16,131.54万元往来账款长期挂账。如区住宅建设中心应收账款478.44万元、其他应付款30万元等。
对上述问题，区人民政府要求各预算部门合理安排预算，及时、均衡支出，规范内部控制管理。相关部门和单位正逐项研究，积极落实整改。
三、政府投资和以政府投资为主的建设项目审计情况
我局对46个区政府重大投资建设项目进行了竣工决算、跟踪审计和专项调查。其中44个竣工决算审计项目审计送审投资总额175,601.86万元（其中建安工程送审额146,085.72万元），审定工程投资167,596.04万元（其中建安工程138,459.51万元），累计核减8,005.82万元（其中建安工程核减7,626.21万元），总投资核减率4.56%，建安工程核减率5.22%。从审计情况看，我区政府投资项目的资金管理和使用进一步规范，工程管理水平有所提升。但也发现了一些问题：
（一）竣工决算审计情况
1．建设程序方面存在的问题
一是未按规定取得施工许可证，张堰南社纪念馆周边环境整治等3个项目在取得施工许可证前提前进场施工，其中南社纪念馆项目已由原区建设交通委对张堰镇人民政府做出行政处罚；二是未按规定实施公开招标，亭林医院新建病房医技楼项目招标内暂列绿化工程、呼叫系统工程119.90万元均以签订补充协议的方式纳入总包合同范围。
2．项目管理方面存在的问题
公安金山分局指挥中心大楼维修养护项目一期、二期工程分别于2014年4月22日、6月12日竣工并交付使用，但公安金山分局直至2016年7月14日才组织竣工验收工作，于2016年10月10日方完成项目财务决算报告编制，且工程资料中未见二期概算审核合同。
3．投资控制方面存在的问题
一是项目总投资超概算，民兵训练基地改扩建项目等3个项目实际完成投资超概算合计12,043.70万元；二是多计项目成本，15个竣工决算项目合计多计建安工程投资5,108.49万元、多计待摊投资316.74万元，如2013年金山区农村桥梁改造工程、枫泾交通枢纽一期工程、浦卫公路污水总管新建工程等。对该部分多计成本审计已要求核减。
（二）建设项目跟踪审计情况
沪松卫线大修前期工程项目跟踪审计
截至审计日，工程总体进度已经完成约95%，已支付搬迁费5,205.63万元（约占合同金额的90.65%）、动迁费977.15万元（约占合同金额的92.46%）、其他前期费用98.16万元。审计中也发现一些问题：
一是通讯管线搬迁费实际工程量超出招标工程量1,307.48万元，主要原因为区交通委前期摸排工程情况不全面，实际工程中联通、通信管线、公安电警、特殊光缆等签证工程量增加。二是金山新城自来水管道搬迁、景观灯搬迁和绿化搬迁工程未按规定聘请施工监理并由权属单位自行组织实施搬迁，未进行招投标。
（三）建设项目资金专项调查情况
金山区部分区区对接道路（断头路）建设推进情况专项审计调查
金山区2010至2012年区区对接道路、2015至2017年区内断头路共9条。截至审计日，区区对接道路项目已完成4条，1个项目在建，4个项目处于初步设计、可研报批、方案设计阶段。审计结果表明，我区区区对接道路和断头路项目计划编制逐步完善，基本体现了区域发展、路网规划及居民出行的需求，项目建设工作有序推进，建成项目已按期投入使用。
四、民生审计情况
（一）金山区2012年度至2014年度动迁安置房推进情况专项审计调查
2012年至2015年6月，全区共动迁3,816户、111.96万平方米，已安置2,826户、55.87万平方米。共竣工安置房40.15万平方米，回购14.22万平方米,在建111.09万平方米,存量房源476套、5.86万平方米。截止2015年6月底，尚有在外过渡户5,555户，预估需安置面积109.57万平方米。审计结果表明，各镇近三年来积极筹措资金，逐步加大安置房建设和回购力度，在推进新型城镇化建设，改善困难群众居住条件方面取得了一定成效。但审计也发现了一些问题：
1.动迁安置工作方面存在的问题
一是安置房需求量大但建设进度跟不上动迁需要，且安置方式比较单一，在外过渡户数比2012年初增加了48.25%。二是部分镇在动迁时未准确核定需安置人数，无法核实数据的准确性。
2.动迁安置资金方面存在的问题
一是各镇动迁资金支付渠道多样且未按项目或来源分类，造成资金总量统计困难。二是各镇临时安置补助费支付方式不统一，部分镇采取至安置时结清的方式，造成结算时政府资金压力较大。三是各镇对各类资金利息、安置房供应价与成本价差等隐形债务缺乏测算和管理，导致政府对动迁安置资金的债务管理欠缺。
3.安置房建设管理方面存在的问题
一是动迁安置房建造周期长、成本高、需求大，建造成本与供应价价差上升造成动迁资金日益紧缺。二是个别镇竣工决算不及时。如金山工业区2012年前建成的恒信家园和2013年7月交付使用的恒信家园（北区）项目，至2015年6月仍未完成竣工决算。三是部分存量房源户均面积超150平方米，大面积户型不符合动迁户的需求。四是动迁安置小区物业费收取困难，政府补贴压力大，2012至2014年补贴总额为3,840.47万元。
（二）金山区2016年保障性安居工程计划、投资、建设、分配和运营情况跟踪审计
2016年度本区保障性安居工程实际开工2,490套，基本建成3,431套，农村危房改造75户，安排资金8,500.86万元。通过发放租赁补贴、配租配售保障性住房等方式保障4,565户。截止2016年末共保障20,391户，投资总额达到121,059.93万元，年末累计结存12,790.56万元。审计结果表明，我区积极推进城镇危房改造和各项保障性安居工程建设，并已发挥了积极作用。但审计也发现一些问题：
1.部分保障性安居工程住房房源闲置或延期交付
一是由于相关配套政策尚不明确，截止2016年末，本区88套廉租房房源空置情况仍然存在。二是“玫瑰兴苑”和“德贤佳苑”两个商品房项目配建的36套、2,004.58平方米经济适用房房源按协议应于2016年3月与6月交付，但因开发商资金链断裂全面停工，截至目前尚未交付。
2.个别项目合同及建设程序管理有待规范
一是明卫佳苑项目未按招标文件要求出具银行履约保函。二是古城新苑限价商品房项目在未完成项目规划验收和竣工综合验收、未取得上海市新建住宅交付使用许可证前已交付使用。
（三）金山区2014年度至2015年度镇村级中小河道轮疏和养护资金专项审计调查
我区共有镇村级中小河道1,619条段，河道长度2,457.08公里。2014至2015年镇村级中小河道轮疏计划安排381条段，长度358.21公里。实际完成392条段，长度369.24公里，实际投入轮疏资金3,335.52万元、养护资金2,517.86万元。审计结果表明，我区镇村级中小河道轮疏和养护工作已初步建立起管养体系，河道轮疏养护总体情况较好，但也发现了一些问题：
1.计划制定方面的问题
一是部分镇年度计划不科学。按照2014至2015年安排工作量测算，全区全面完成一次轮疏平均需要8到10年，部分镇如金山卫镇和山阳镇等按计划全面轮疏一遍需要15年。二是区水务局近年来未将石化街道区域内的中小河道轮疏和养护工作纳入管理范畴，如战斗港河道、庙河保洁养护等。三是计划下达与实施滞后。2014至2015年度中小河道轮疏计划下达日均已年度过半，导致实施工作延迟。
2.项目与资金管理方面的问题
一是工程数量调整幅度较大。如张堰镇2014年度轮疏计划调减了40.83%。二是造价定额与计划调整数有较大偏差。如金山卫镇调整2015年轮疏计划增加总投资40.44万元，而按照河道轮疏定额测算的资金量为32.76万元。三是镇财政未对补助资金进行归口管理和分类核算，也未定期核对，造成2014、2015年镇财政收到数与区财政局下拨数分别差异-541.03万元、576.86万元。四是调查问卷显示仍有7个镇的15条中小河道存在污染较重、群众不满意的情况。
（四）金山区审计局关于金山区2013年度至2015年度医疗废弃物处置管理情况专项审计调查
2013年至2015年间，我区146家公立医疗机构产生医疗废物分别为555.16吨、553.13吨、630.90吨，已支付集中处置费用分别为177.05万元、185.01万元、188.72万元，区卫生计生委已组织开展医疗废物监督检查751次。审计结果表明，医疗机构基本能按要求配备相应的硬件设施，规范处置医疗废物，但也发现一些问题：
1.医疗废弃物处置交接管理尚不严格
一是危险废物转移联单管理不严格。区环保局未能提供2013年及2014年各医疗机构的领用记录，少数医疗机构存在危险废物转移联单缺失的现象。二是医疗废弃物称重流于形式。上海固体废物处置中心按签约床位数或实际称重数计算集中处置费用，抽查发现，实际交接时对医疗废弃物称重数存在预估或不称重的现象，既不利于计量和交接，也不利于监管部门监管。
2.医疗废弃物处置设施不完善
一是医疗废物暂存点设置不规范。抽查发现，中西医结合医院、张堰镇社区卫生服务中心的医疗垃圾暂存点设在生活垃圾储存点附近，存在二次污染的风险。二是医疗污水处理设施未安装或运行不正常。区环保局未定期对医疗污水处理设施运行情况进行检查，抽查发现6家村卫生室未安装医疗污水处理装置，区众仁老年护理医院已安装的医疗污水处理设施未正常运行，存在安全隐患。
五、政策执行审计情况
（一）金山区2014年度至2015年度土地整理复垦专项资金管理、使用、绩效情况专项审计调查
土地整理复垦工作包括农用地整理复垦和集中建设区外现状建设用地减量化（以下简称减量化）两个方面，2014至2015年度我区分别下达农用地整理复垦、减量化计划任务2,900亩、3,585亩。截止2016年11月底，农用地整理复垦项目已立项44个，完成29个，新增耕地1,101.40亩；减量化项目已立项252个，完成160个，新增耕地2,835.15亩。2014至2015年度项目资金共拨付147,187.31万元。审计结果表明，我区土地整理复垦工作任务明确，保障有力，整理复垦工作已取得了初步成效。但也发现了一些问题：
1.任务完成方面存在的问题
一是因我区实际可用于低成本农用地整理复垦潜力不足等原因，截至审计日，2014至2015年度农用地整理复垦项目完成面积不足任务量半数，其中4个镇的2014年度项目、7个镇的2015年度项目完成数为0。二是减量化项目实际新增耕地与区下达任务量尚有差距。截至审计日，2014、2015年度减量化项目已确认新增耕地面分别占年度任务量的74.43%、85.67%。如亭林镇因14个地块放弃实施导致2014年度计划任务无法完成。
2.资金管理方面存在的问题
一是区规划土地局多拨付金山卫镇2013年农用地整理复垦资金1.91万元；廊下镇2013、2014年农用地整理复垦资金8.89万元。二是土地整理复垦资金管理不规范，镇拨付专项资金未实行集中支付或多级转拨，吕巷镇财政所将资金转拨至镇属企业并做资本公积入账，通过库存商品科目核算资金拨付。张堰镇规划土地所2012至2014年度农用地整理复垦资金拨付无明细台账。
3.项目管理方面存在的问题
一是减量化项目中土地补偿做法不统一，且部分项目未按镇自定标准进行补偿。如山阳镇1个项目停产停业补偿超标准补贴8.60万元；朱泾镇2个项目地上物搬迁补偿超标准补贴176.38万元。二是部分企业重复领取补贴。抽查发现3个镇的6个减量化项目均涉及产业结构调整并已关停，但仍支付减量化停产停业损失补偿合计365.55万元。三是个别工程程序不合规，如亭林镇60万元复垦便道工程采取直接委托的方式；廊下镇2个拆房工程合同合计14.33万元未经审价。
4.土地管护方面存在的问题
部分已复垦地块闲置或改变用途。如亭林镇、朱泾镇、吕巷镇、张堰镇个别地块抛荒。
（二）金山区区级财政资金信息化管理情况专项审计调查
区财政局共建设有4套财政管理信息系统进行财政业务平台管理，并已完成国库集中支付制度改革，2015至2016年度财政业务信息处理平台共处理预算支出指标2,722,304万元。审计结果表明，区财政局深入推进财政国库管理制度改革工作，财政资金信息化管理进一步规范。
六、加强财政管理的意见
对于上述问题，区政府已要求被审计单位认真纠正问题落实审计建议，为进一步促进财政资金优化配置，提高使用效益，提出以下总体要求：
（一）加强财政基础管理
一是强化部门预算编审，提升预算精细化管理水平;二是进一步规范预算执行和资金拨付程序，及时上报、核批用款计划保证支出及时；三是切实增强预算约束意识，严格各类预算的支出定额、控制标准，提升预算指标约束力。
（二）加强计划推进管理
按照区“三化一同步”有关要求及各项工作阶段性目标任务，完善项目推进报送及工作考核机制，加强跟踪和督办力度，确保项目顺利推进。
（三）加强整改责任落实
一是及时纠正审计反映问题，切实加强对审计整改工作的组织领导；二是加强监管，健全查出问题整改长效机制，防止同类问题再次发生。
对本次审计发现的问题，区审计局已依法分别出具单项审计报告，对重要审计情况已及时上报区政府。区政府要求被审计单位认真纠正问题，有关主管部门加强审计后的整改督查，提升管理水平。具体整改情况，将另行向区人大常委会作出报告。
以上报告，请予审议。