嘉定区审计局 柏永明
主任、各位副主任、各位委员：
我受区人民政府委托，向区人大常委会报告嘉定区2014年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况。
2014年，区审计局在区委、区政府的领导下，根据宪法和审计法等法律法规，围绕区政府工作中心，加强对财政有关的资金、资产、资源使用管理及绩效情况的审计监督。从审计情况看，各部门、各单位认真执行区人大有关决议，努力推进各方面工作，确保各项政策贯彻落实，保持了本区经济社会的平稳较快发展，完成了区人大批准的2014年度预算任务。
2014年，区本级公共财政收入合计106.60亿元，比上年增长15.3%。区本级公共财政支出101.13亿元，比上年增长13.8%；计提预算稳定调节基金5亿元。当年结余0.47亿元，滚存结余5.73亿元。
2014年，全区政府性基金收入合计118.38亿元，比上年下降18.1%。政府性基金支出107.25亿元，比上年下降25.2%。当年结余11.13亿元，滚存结余126.38亿元。
2014年，国有资本经营收入1.22亿元，比上年增长2%。国有资本经营支出1.18亿元，比上年下降65.6%。当年结余0.04亿元，滚存结余1.75亿元。
——财政收入平稳增长，支出结构调整优化。2014年，本区财政收入持续稳定增长，全年完成地方财政收入167.78亿元，较上年增长15.4%，各季度收入增幅均保持在14%至19%之间，增长平稳。财政支出在保障民生领域投入的基础上，坚持把稳增长放在首要位置，重点聚焦科技创新和产业结构调整。
——保障民生支出，推进城市建设和社会事业发展。2014年，财政支出进一步向民生倾斜，区本级财政安排教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化体育与传媒、农林水事务等民生支出共计77.88亿元，比上年增长14.3%，保障民生需要，支持和促进社会治理创新，推动公共基础设施建设，提升城市品质。
——贯彻落实政策要求，进一步加强财政监督管理。严格执行中央“八项规定”，规范“三公”经费预算编制和支出管理，经抽查26个一、二级预算单位，2014年“三公”经费实际支出419.53万元，比调整预算节约221.27万元。进一步梳理和盘活财政存量资金，组织清理部门存量资金，2014年部门上缴存量资金超过3亿元。制定和实施了本区差旅费、会议费、培训费等经费管理办法等多项财政财务制度，规范财政资金运行，进一步强化财政支出绩效管理。
——完善预算管理体系，提高预算公开、透明。规范一般公共预算和政府性基金预算管理，进一步推进国有资本经营预算及收益收缴工作，完善全口径预算管理体系。进一步加大区级部门预决算和“三公经费”预决算信息公开力度，2014年首次公开24个项目绩效后评价结果和财政教育经费投入使用情况，并对中央和市级专项资金实行区、镇两级财政的联动公开。
对上年审计工作报告指出的问题，区政府专门成立了区审计整改工作联席会议，部署落实审计整改。各相关单位认真组织整改，并完善了相关管理制度，具体整改情况已向区人大常委会报告，并向社会公告。
第一部分 本次审计发现的主要问题
本次重点审计了区财政局组织的2014年度区本级预算执行情况、26个一、二级预算单位2014年度预算执行情况、2个街镇、2个企业领导人员任期经济责任履行情况和财务收支情况，开展了5类专项资金使用管理审计调查，开展了9个区政府重大投资项目跟踪、竣工决算审计，并对上述审计涉及的有关事项进行了追溯审计和延伸审计。发现以下主要问题：
一、三大预算执行方面
（一）一般公共预算中部分超过规定年限未使用的项目资金未及时清理
截至2014年12月底，本级预算内暂存款账户中，宕有超过规定年限未使用的项目资金结余1843.76万元，未及时清理，其中：一项为历年转暂存项目清理后转入的资金余额380.23万元，清理后仍留暂存款；另两项为2012年预算安排项目，项目资金余额1463.53万元。
（二）委托管理企业未纳入国有资本经营预算范围
2014年，国有资本经营预算编制中，区农委所属上海市嘉定区种苗基地场、区教育局所属上海嘉定学联实业有限公司等28家委托管理企业未纳入国有资本经营预算范围。
（三）利息收入未编制收入预算
2014年，国有资本经营预算中未将国资收益账户中的利息收入382.87万元纳入国有资本经营收入预算。
（四）个别项目预算支出零执行
2014年，在国有资本经营支出预算中，安排现代企业制度推进教育培训、财务培训项目经费预算200万元，实际未执行。
二、其他财政收支方面
（一）部分往来款长期宕账未清理
2014年12月底，区本级财政专户暂存款账户宕有账龄在3年以上的房地产登记所、秋霞圃资金等3笔往来款项，合计72.05万元，未及时清理。
（二）地方财政专户归并撤销力度不够
截至2014年12月底，区本级地方预算外账户共设有专户管理资金31项。根据《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意见》（财库〔2011〕171号）的规定，公共交通发展专项资金、新城发展资金、宅基地置换资金等专户管理资金应进行归并或撤销。
（三）个别项目镇级资金未按比例配套
延伸审计发现，华亭镇的2013年村庄改造项目和2014年村庄改造长效管理项目，镇级应分别配套资金394.5万元和24.4万元，实际仅2013年配套资金63.2万元。由于镇级财力的影响，造成项目工程量或工作量减少，未能按原计划实施。
（四）个别项目区级资金计划下达不及时
抽审嘉定工业区、徐行、外冈、华亭等四个镇的43个配套资金项目，发现2012至2014年的中小河道轮疏市区镇三级配套项目，计划总投资6371.14万元，已完成投资2952.41万元，实际到位资金1414.16万元，其中：市级补助资金905.31万元，镇级配套资金508.85万元。至本次审计日，区级资金配套计划均未下达，未安排配套资金。
三、专项资金绩效方面
延伸审计区本级预算单位2014年30个绩效后评价项目，预算金额7.14亿元，及13个绩效跟踪项目，预算金额3.24亿元，发现以下主要问题：
（一）预算编制不够规范。9个绩效后评价项目，2个绩效跟踪项目，存在预算编制依据不够充分合理、内容不够完整、精细化程度不够等问题。
（二）绩效目标设置不合理、指标不明晰。5个绩效后评价项目，1个绩效跟踪项目，存在项目前期调研不够充分，使得绩效目标设置不合理、绩效目标指标不明晰、缺乏中长期规划难以支撑整体目标等问题。
（三）跟踪管理制度不完善、管理不到位。8个绩效后评价项目，8个绩效跟踪项目，存在相关跟踪管理制度缺失或不够完善、跟踪管理执行不到位等问题。
（四）项目实施进度未能得到有效控制。6个绩效跟踪项目，存在实施项目时间节点不明确、进度滞后等问题。
（五）部分项目未达到预期的产出和效果目标。6个项目产出指标未达到良好水平；2个项目效果指标未达到良好水平。
四、政府采购方面
（一）政府集中采购
本次审计共抽查了89个批次的采购项目，发现以下主要问题：
1.未按规定与采购人签订委托协议。区政府采购中心在接受采购人委托办理采购事宜时，均未与采购人签订委托代理协议。
2.部分采购项目采购中心管理不够到位。一是1个项目政府采购程序欠规范，金额80万元；二是10个项目监管力度不够，其中：7个项目与供应商签订合同超时限或没有响应招标文件，3个项目的合同要素不齐全或缺乏实质性条款；三是2个项目政府采购文件编制不够规范，金额478.1万元。
（二）部门、街镇政府采购
1.政府采购预算编制不规范。3个镇实施的52个工程项目未编制政府采购预算，金额1.32亿元；个别镇两年度实际采购支出超预算，金额229.36万元。
2.个别采购项目操作不够规范。2014年，个别预算单位未经批准改变政府采购方式，且评审专家人数不符合规定。
五、部门、街镇预算执行和其他财政财务收支方面
本次财政审计中，审计了26个一、二级预算单位,并归集了2014年下半年对菊园新区和真新街道2个街镇的审计情况，发现以下主要问题：
（一）预算编制及执行方面
1.违规将预算内资金转预算外。个别街镇财政预算内安排经济中心建设经费等6个项目资金6675.28万元，未使用，均转入预算外账户。
2.部分项目预算编制不够细化。8个单位的8个基本支出预算和4个项目支出预算合计311.50万元，未细化预算内容，资金使用无明确用途。
（二）专项资金使用管理方面
1.部分项目实际支出内容与预算用途不一致。涉及2个单位3个项目，金额252.71万元。
2.部分项目预算执行率较低。涉及5个单位12个专项,金额1336.14万元，其中3个项目零执行，9个项目执行率在50%以下。
3．历年结余资金未缴区财政。涉及4个预算单位，金额305.47万元。
（三）资产管理方面
1.往来款项未及时清理。涉及12个单位，宕帐2-5年的往来款3.31亿元，其中：应收款项7711.94万元，应付款项2.54亿元；宕帐5年以上往来款1.12亿元，其中：应收款项1988.69万元，应付款项9172.50万元。上述款项均未及时清理结转。
2.固定资产管理不规范。涉及11个单位，金额2841.72万元。一是1个单位合计175.33万元仪器设备等固定资产未及时入账；二是2个单位合计50.27万元摄像机等固定资产已报废不能使用；三是10个单位未执行固定资产盘点制度，账面价值2616.12万元。
（四）内控制度执行方面。
报销费用支出依据不充分。4个单位报销有关费用316.87万元，仅有发票或往来结算票据，未附费用明细清单。
六、区管企业审计方面
审计了公租房公司、嘉房置业公司2个企业2012年至2014年的财务收支及任期经济责任情况，发现以下主要问题：
（一）未正确反映企业利润。个别企业实施的2个工程项目已完工并交付使用，但长期挂账未结转，少反映利润870.13万元。
（二）往来款长期未清理。个别企业宕帐5年以上的应收款项118.57万元，应付款项7001.92万元，未清理结转、报批核销或解缴区财政。
（三）内部控制方面
1．报销费用不规范。2个企业两年支出部分费用52.87万元，审批手续不规范，未附费用明细清单。
2．超预算支出会议费。2个企业会议费预算总额65.95万元，实际支出89.69万元，超预算支出23.74万元。
七、专项审计调查方面
（一）区道路养护专项资金使用管理情况专项审计调查
本次审计调查了区管城市道路和安亭、江桥等5个街镇农村公路的管理和养护情况，发现以下主要问题：一是各街镇自行管理养护的118.19公里道路未纳入区道路管理机构的监督和考核。二是个别企业的部分道路未及时移交管养。三是区管城市道路大中修率低于市行业要求。四是大中修项目监理工作欠规范。五是部分大中修项目安排实施时间欠合理。六是个别街镇公路大中修招标不合规，部分公路养护巡查记录不完整。七是5个街镇养护资金投入不足。
（二）区公用民防工程建设及使用管理情况专项审计调查
本次审计调查了本区公用民防工程建设及管理使用情况，发现以下主要问题：一是民防工程专户收支未纳入部门预算管理。二是部分公用民防工程以委托管理方式无偿出借。三是部分早期公用民防工程设施设备不齐全。四是部分民防工程未计入固定资产。
（三）区公交营运补贴专项资金审计调查
本次审计调查了2013年和2014年公交配套营运补贴资金2.18亿元，分析了自2007年以来部分线路实行1元优惠单一票价，区财政对区公交公司补贴逐年增长的主要原因：一是营运收入增长缓慢，盈利能力差；二是人工费用持续增长；三是部分车辆油耗成本偏高；四是为有关单位分摊运营成本；五是部分车型备车比例偏高。经审计公交公司发现存在以下主要问题：一是财政补贴机制不够完善；二是有关部门对补贴资金审核不到位，存在多报补贴资金；三是部分车辆服务项目未进行集中采购；四是车辆维修质量不够高。
（四）区环境保护执法情况专项审计调查
本次审计调查了2013、2014年度嘉定区环境保护执法情况，发现存在以下问题：一是对建设项目的中后期监管还不到位，久拖不验或超期验收的项目数量较多，主要原因是执法力量不足。二是部分执法工作操作不够规范，存在部分行政处罚案件后督查超规定期限、记录不齐备，处罚建议书存根未存档，在线监测数据审核报告送达不及时等问题。三是环保执法强制手段不足，执法整改难的问题比较突出，存在停产处罚执行难、重复信访化解难以及个别未纳管企业一边接受处罚一边继续排放的现象。四是信息化建设进度不能满足环保执法工作需要。相对孤立的系统较多，污染源、建设项目等基础信息数据不够完整，系统间缺乏信息共享和有效整合。
（五）旧住房综合改造专项审计调查
本次审计调查了嘉定镇街道、江桥等8个街镇和嘉房置业公司负责的旧住房综合改造情况，发现以下主要问题：一是旧住房综合改造工程管理办法等更新不及时。新的《上海市住宅修缮工程管理办法》颁布实施后，区房管部门未更新区级层面管理办法和实施意见。二是旧住房管理相关基础数据不完善。区房管部门仅掌握纳入旧改范围小区房屋的权属、类型、建筑面积等基本信息，对小区与旧改相关信息如房屋的破损情况并不完全掌握，影响旧改计划制定的主动性和针对性。三是旧改资金筹集中业主出资部分不统一。有的街镇按规定要求业主筹集部分资金，有的配套资金全部由街镇筹集。街镇间政策执行不统一，导致旧改业主间不公平。四是部分项目在实施方案公示、监理费用计取、施工和监理人员管理及实施单位专项帐户设立等环节管理不规范。
八、政府投资工程项目建设方面
2014年度，区审计局委托社会中介机构审价了1274个政府投资建设项目，审价核减金额3.29亿元，平均核减率15.82%，复核抽查了55个审价项目质量，再核减248万元。
本次对9个区政府重大投资建设项目进行了跟踪、竣工决算审计，并归集了菊园新区、真新街道、区房管局等3个单位的政府投资建设项目情况，主要发现以下主要问题：
（一）嘉闵高架嘉定段前期动拆迁：一是有的镇对土地租赁合同已到期的企业完全按企业动迁标准实施动拆补偿。二是有的镇以各种名义对标准外的协商部分事项进行补偿且缺少必要的审批程序。三是镇村动迁补偿及资金支付管理存在漏洞。主要是动迁户数及动迁范围未能锁定，动迁补偿的户数及金额随意性大；现金支付动迁补偿资金。
（二）无证施工。1个单位实施的彭门中心路维修工程等9个建设项目，未办理施工许可证。
（三）招投标管理方面
一是未实行公开招投标。1个单位的1个项目未按规定进行公开招标，金额317.33万元；2个单位实施的7个项目，应招标的暂定价未实施招标，金额1853.96万元。二是个别单位个别项目分包工程招标文件中社会保障费率与总包投标文件不符。三是个别单位暂估价招标个别设备存在指定品牌的问题。
（四）合同管理方面
涉及4个单位10个工程项目，其中：5个项目合同签订不规范；1个项目合同金额与中标金额不一致，差异金额为249.41万元；4个项目合同未明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。
（五）工程项目管理方面
1.项目财务管理
一是部分项目超概算。涉及3个单位8个工程项目，金额合计2281.92万元。
二是未及时结转工程收支。个别街镇已竣工工程项目27个，未及时结转工程收入3.85亿元、工程支出5.49亿元。
2.项目内控管理
一是监理工作不到位。涉及2个单位2个工程项目，存在未见部分监理资料、监理资料记录与实际不符、以监理工作联系单替代监理通知单等情况。
二是项目资料缺失或报送滞后。个别单位实施的体育中心项目签证资料上报严重滞后；个别镇下属企业实施的7个工程项目立项审批、预算、招投标及工程验收等文件资料缺失，个别街道实施的综合食堂装修项目未经区发改委审批。
对于上述审计查出的问题，被审计单位高度重视，积极采取措施落实审计意见和建议，在审计过程中对存在的问题边审边改，对尚未整改的问题，被审计单位积极制定整改计划，建立和完善相关制度，加强内部管理，规范相关程序。
第二部分 审计建议
对于审计和审计调查发现的问题，区审计局已出具审计报告，要求有关被审计单位及时纠正和督促整改。同时，区审计局提出如下建议：
一、进一步完善全口径预算管理体系。科学编制收入预算，将应属于国有资本经营预算范围的企业全部纳入预算，强化政府存量债务的监督管理，同时将新增政府债务纳入预算管理。
二、加强财政支出绩效管理。区财政应将绩效管理贯穿预算活动整个过程，督促预算单位做好项目立项论证、前期调研、绩效目标和指标设置等工作，建立项目绩效评价结果应用机制。相关职能部门应加强道路养护、旧住房综合改造、公交营运补贴等专项资金的使用管理，完善相关管理制度，确保专项资金使用的合理性和有效性。
三、规范工程项目建设管理。各建设单位应严格履行项目审批程序，加强动拆迁、招投标、合同管理，规范监理工作，准确核算工程竣工决算成本，增强建设项目稽察力度和考核问责的协同性，促进建设项目规范运作。
以上报告，请予审议。