——2014年7月28日在上海市嘉定区第五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
嘉定区审计局局长柏永明
主任、各位副主任、各位委员：
我受区人民政府委托，向区人大常委会报告嘉定区2013年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况。
2013年，区审计局根据宪法和审计法等法律法规，围绕区政府工作中心，加强对财政有关的资金、资产、资源使用管理及绩效情况的审计监督。从审计情况看，各部门、各单位认真执行区人大有关决议，努力推进各方面工作，确保各项政策贯彻落实，保持了本区经济社会的平稳较快发展，完成了区人大批准的2013年度预算任务。
2013年，区本级公共财政收入529353万元，比上年增长16.2%，完成调整预算的103.7%，加上市财政与本区的结算收入397775万元，加上区财政与街镇财政的结算收入1041万元，调出资金3788万元，合计收入924381万元。区本级公共财政支出888531万元，比上年增长19.3%，完成调整预算的99.3%，计提预算稳定调节基金20000万元。区本级公共财政收支结余15850万元。滚存结余52544.25万元。
2013年，全区政府性基金收入1445145万元，比上年增长79.4%，完成调整预算的102.3%，加上市财政与本区的结算收入124201万元，动用上年结余80842万元，调入资金4803万元，合计收入1654991万元。全区政府性基金支出1434100万元，比上年增长48.4%，完成调整预算的94.3%。全区政府性基金收支结余220891万元。
截至2013年底，财政预算内资产合计1397659.80万元，负债合计72678.88万元，净资产合计1324980.92万元。
2013年，国有资本经营预算调整预算收入13723.2万元，实际收入13723.2万元，执行率为100%，国有资本经营预算调整预算支出35910.9万元（动用历年结余22187.7万元），剔除发展基金18502.8万元后，预算支出17408.1万元，实际支出16954.06万元，执行率为97.39%。
2013年全年政府实际采购金额19.35亿元，区本级实际采购16.78亿元，比2012年增长46.27%；街镇实际采购2.57亿元，比2012年增长42.82%。在实际采购金额中，货物类为7.07亿元，工程类10.35亿元，服务类1.93亿元，分别占采购金额的36.54%，53.50%，9.96%。
——财政收入稳定增长，财政政策导向进一步发挥。2013年财政收入继续保持领先增长，地方财政收入完成1453900万元，同比增长19.6%，增幅位列全市各区县首位。落实积极财政政策，不断加大对“稳增长、转方式、调结构”的财政聚焦支持力度，积极落实“营改增”过渡性财政扶持政策，支持现代服务业加快发展，重点加强对小巨人等区级科技创新企业扶持。
——民生支出得到保障，社会事业进一步发展。2013年区本级用于教育、医疗、社保、文体及农业等民生领域的支出共计455837万元，其中教育支出242263万元，比上年增长21.64%，主要用于完善教育公共服务体系，支持师资力量的培养；医疗、社保和文体支出182696万元，比上年增长24.47%，主要用于支持医疗保障体系建设、落实新型农村社会养老保险制度和城乡居民最低生活保障、健全文化体育基础设施建设等方面；农林水事务支出30878万元，比上年增长16.2%，主要落实各项惠农政策，安排村宅改造资金，扶持特色农业和农民专业合作社的发展。
——城市综合功能不断提升，城市建设运行支出进一步加大。2013年区本级城乡社区事务和环保支出142093万元，主要落实嘉定新城、国际汽车城以及轨道交通专项资金，支持各项重大基础设施建设，安排公路养护资金，推进实施公交优先战略，加快城市管网建设，落实污水厂污水处理费以及融资贷款贴息。
——财政管理水平不断提高，财政改革进一步深化。修订预算管理办法及相关细则，制定《嘉定区国库单一账户制度改革实施细则》和财政直接支付目录，全面试行街镇国库单一账户制度改革，完善绩效预算管理制度及配套实施细则，推进绩效预算信息化管理，建立绩效预算目标体系，选择与民生关系密切、社会热点高、资金规模大的专项资金实施绩效评价，首次向社会公开2013年部门“三公”经费预算和2012年部门决算。
对上次审计查出的问题，各相关单位认真组织整改，并完善了相关管理制度，整改率为94.05％。区政府已向区人大常委会报告了2012年度区本级预算执行和其他财政收支审计的整改工作报告。
第一部分 本次审计发现的主要问题
本次重点审计了区财政局组织的2013年度区本级预算执行情况、24个一、二级预算单位2013年度预算执行情况、2个街镇、2个企业领导人员任期经济责任履行情况和财务收支情况，开展了5类专项资金使用管理专项审计调查和绩效审计，开展了13个区政府重大投资项目跟踪审计、竣工决算审计，并对上述审计涉及的有关事项进行了追溯审计和延伸审计。发现以下主要问题：
一、本级预算执行方面
（一）收入预算编制不完整
涉及金额合计1645.59万元。主要为财政专户中，29个部门超收收入未编制预算。
（二）历年基金项目清理后转预算外
2013年财政对预算内历年宕暂存项目进行清理后转入地方预算外账户，涉及基金项目4项，金额合计1304.84万元，未及时转作调入资金。
（三）利息收入未及时上缴国库
财政专户2013年度利息收入2503.11万元，未及时上缴国库。
（四）部分专项未及时调整绩效目标
审计抽查了2013年12家单位的18个200万元以上的专项，其中8家单位的8个专项年初预算安排金额合计20245.12万元，年初预算时进行了绩效自评估，在年中执行时均调增了项目支出，金额合计7047.92万元，但未根据实际执行情况相应调整项目的绩效目标。
二、国有资本经营预算方面
部分项目预算编制不够合理。2013年，国有资本经营预算中安排有改制企业人员费用、区属企业现代企业制度培训等两个项目，项目执行率均低于50%。
三、转移支付资金方面
本次审计抽查了安亭、南翔、工业区、外冈、华亭5个街镇职工职业培训补贴专项资金的使用管理情况，发现2011至2013年，上述5个街镇共收到该专项资金51559.97万元，三年支出15553.97万元，至2013年底累计结余36006万元，其中对应2011、2012年度的结余为13107.07万元。
2013年，5个街镇缴纳地方教育费附加金额在1000元以上的企业共有12540户，实际拨付1331户，拨付比例为10.6%，覆盖面低且资金结余量大。
主要原因：一是职工职业培训工作机制不够健全，组织形式比较单一；二是部分企业开展职工职业培训的意识还不强；三是宣传力度不够，使得部分企业不了解此项政策。
四、政府采购方面
（一）政府集中采购方面
1.部分集中采购项目委托给社会中介机构实施。2013年全年政府采购项目共412批次，其中区政府采购中心组织实施采购项目210批次，占全年采购批次51%，采购预算金额为1.66亿元。抽查的77个批次中，有48个批次委托给第三方中介机构进行代理采购，不符合《政府采购法》的有关规定。
2.部分项目采购不够规范。暂估费用超过规定标准，未按规定进行两次招标。
（二）部门政府采购方面
1.部分分散采购项目未履行相关程序及手续。2013年有120家单位的354个项目金额合计1.13亿元，在分散采购时未从市专家库中抽取专家进行评审，且未发布中标公告。
2.未实行政府采购或政府采购程序不规范。涉及9个单位的资金合计174.98万元，主要为在购买部分服务或货物时，未实行政府采购或政府采购程序不规范。
（三）街镇政府采购方面
本次抽审了安亭、南翔、嘉定新城（马陆镇）、工业区、江桥、徐行等6个街镇2012年、2013年13926.64万元的政府采购情况，总体上能执行《政府采购法》及相关规定。但也发现了以下几个问题：
1.年初采购预算编制不完整。涉及6个街镇货物类项目1589.99万元未编入年初预算及计划。
2.部分服务类项目未实行政府采购。抽审了6个街镇服务类项目6220.89万元，其中5153.99万元未实行政府采购，占比82.8%。
3.归档资料不够齐全。抽审了354件归档资料，都存在不同程度的归档资料不全现象，其中归档资料不全较多的共69项，占抽查档案总数的19.5%，不利于政府采购工作的监督检查。
五、部门、镇级预算执行方面
本次财政审计中，延伸审计了区房管局、民政局等24个一、二级预算单位, 并归集了2013年下半年实施的工业区和新成路街道2个街镇的审计情况，发现以下一些问题：
（一）预算编制及执行方面
1.部分财政性资金收支未纳入预算管理或收支两条线管理。涉及2个单位，资金合计2683.21万元。主要为财政性资金收入、专项结余、动迁款和征地补偿款等未纳入预算管理或收支两条线管理。
2.超预算支出。涉及2个单位，超预算支出金额合计3354.22万元，包括未办理申请使用手续拨付征地费用、超预算拨款等情况。
3.无预算支出。涉及2个单位的12个项目，无预算支出金额合计129.92万元。
4.未细化项目支出预算。涉及4个预算单位的8个专项，金额合计24782.23万元，在项目预算编报说明中，未细化项目支出或未见预算编制依据及说明。
（二）专项资金管理方面
1.预算执行与申报口径不够一致。8个预算单位部分专项资金实际支出与预算申报口径存在差异，涉及金额合计46.05万元。
2.专项资金预算执行率较低。涉及8个单位的75个专项，金额合计2151.61万元，其中2个项目零执行，73个项目执行率低于或等于50%。
3.专项预算绩效指标设置不够合理。涉及2个预算单位的3个专项，金额合计6764.7万元，在编报2013年预算时，设置了项目绩效目标和指标，但绩效指标设置不够科学、合理，缺乏量化指标。且在执行过程中，预算发生变更，但未对项目绩效目标和指标进行相应的调整和修订。
（三）资产管理方面
1.固定资产管理不规范。涉及14个单位的固定资产，金额合计2886.83万元。一是有8个单位合计798.48万元固定资产未及时入账；二是有6个单位的价值2088.35万元的固定资产，已报废、不存在或产权已发生变更，但未及时办理核销手续；三是个别街镇的资产管理部门未将盘点结果与财务部门核对，造成账实不符；四是有8个单位未执行固定资产定期盘点制度。
2.往来款项未及时清理。涉及5个单位5年以上的往来款项合计29432.9万元，未及时清理。
六、区管企业审计方面
此次审计了绿洲控股集团、上海嘉加集团2个企业2011年至2012年的财务收支及任期经济责任情况，主要发现了以下几方面问题：
（一）部分重大经济决策未经审批。涉及2个单位的资金10266.03万元。主要为提供融资担保，追加、收回投资，收购股权，购买固定资产等未报国资委审批。
（二）个别企业超预算支出。金额564.15万元。主要为两年度的人员工资、福利及办公费等皆超预算支出。
（三）资产管理欠规范
1.存在投资风险。涉及1个单位的资金1300万元。主要为投资款300万元和项目贷款担保1000万元，投资无收益且项目存在风险。
2.部分贷款存在偿还风险。涉及1个单位的资金4150万元。个别企业所属小贷公司逾期的贷款余额4150万元，其中：涉诉贷款有6笔计889万元。
3.部分款项长期宕账。涉及2个单位，金额合计9240.11万元。主要为10年以上的往来款1404万元以及2006年以前的待处理资产损失7836.11万元长期未清理。
七、专项审计调查及专项资金绩效审计方面
（一）区城镇保障性安居工程跟踪审计调查
主要发现了以下几方面问题：一是黄渡大居及城北大居2个项目土地前期开发及补偿费20500.98万元未执行收支两条线;二是部分市属经济适用房建设项目配售滞后。个别项目于2012年11月已符合配售要求，但截止2014年3月18日，尚未落实配售手续而空置；三是部分保障性住房房源管理欠规范。个别街镇的部分房源用于农户安置，涉及套数804套，上述房源分配未建台账且动迁资料不齐；四是部分项目监理不到位。共涉及5个项目，存在现场监理人员不到位、实际监理人数与承诺不符、监理人员更换频繁且有临时借用人员等情况。
（二）区污水管网建设养护审计调查
本次抽审了徐行镇、安亭镇、外冈镇、工业区、嘉定镇街道等5个街镇2012年度和2013年度污水管网建设和养护专项资金合计23559.19万元，总体污水管网建设和养护情况较好，但也发现了以下几个问题：一是管网建设方面:1.部分道路污水管网建设未纳入规划或未及时建设完成；2.部分地区管网盲区较多。二是截污纳管方面:1．部分街镇年度截污纳管计划未完成，全区完成计划任务有一定难度；2.排污企业办理排水许可证比例较低；3.州桥老街雨污水混排或直排现象对水质影响严重。三是污水处理厂处理能力接近满负荷，不能满足截污纳管发展的需要。四是排水许可管理方面:1.对排水许可检查不合格单位未开展后续复查工作；2.部分单位排水许可证已过期未及时续期。五是污水管网养护管理和绩效方面:1.已纳管排水户排水水质仍出现超标现象；2.部分街镇管网养护水平偏低；3.部分污水管网设计和养护项目未纳入政府采购。
（三）区民办随迁子女小学补贴资金使用管理审计调查
本次审计调查了全区14所民办随迁子女小学2012年和2013年政府补贴专项资金共计17573.74万元，由于制度建设不够完善，发现以下主要问题：一是教育经费预算编报口径不一致、标准不统一；二是部分学校资产管理不到位、资产处置审批主体不明确；三是校舍维修、教育设备购置尚未纳入政府采购。
（四）专项资金绩效方面
本次抽审了2012年旧小区综合整治和完善农机合作社2个项目，发现了如下问题：
1.项目计划未及时完成及财政预算执行率低
2012年计划实施完成旧小区综合整治项目25个，实际执行开工项目9个，均未竣工；预算资金19709.03万元；执行预算资金749.08万元，占总计划资金3.8%。
2.长效管理和考核制度不够完善
2012年旧小区综合整治项目，由于缺少长效管理制度和物业服务的考核制度，造成道路绿化损坏严重，整治项目的成果难以保持。
3.粮食作物播种机械化率低于市平均水平
2012年完善农机合作社项目中，嘉定区粮食作物播种机械化率为16.4%，低于29.2%的全市平均水平。（2013年仍低于全市平均水平10.3%）。
八、政府投资工程项目建设方面
近一年来，区审计局委托社会中介机构审价了1086个政府投资建设项目，审价核减金额93109万元，平均核减率16.08%，复核抽查了90个审价项目质量，再核减634.2万元；本次对13个区政府重大投资建设项目进行了跟踪、竣工决算审计，并归集了嘉定工业区、新成路街道、绿洲控股集团和嘉加集团等4个单位的政府投资建设项目情况，主要发现以下主要问题：
（一）未取得或后取得施工许可证。涉及20个项目,其中有11个项目未办理施工许可证、9个项目先施工后取得施工许可证。
（二）招投标管理不规范
1.个别项目未公开招投标。涉及1个单位的2个项目，金额合计1477.21万元，合同价均超过500万元。
2.招投标程序倒置。涉及个别街镇实施的8个项目，在设计或施工合同签订后再履行相关招投标程序。
（三）合同管理不规范。涉及10个项目，其中：2个项目的主要合同要素不齐全；7个项目合同中的实质性条款与招标文件不符；1个项目未在规定时间内签约。
（四）部分项目超概算比较严重。涉及3个单位的6个项目，概算金额合计42443.65万元，实际工程费合计59741.81万元，超概算金额总计17298.16万元，超概算幅度为16.5%-100%。
（五）部分项目监理工作不到位。涉及17个项目。主要存在个别施工单位项目负责人一直未在现场实际负责；部分项目的前期设计费、监理费、招标代理费等账面支出附件未见投资监理审核单，施工现场总监及部分监理人员不在现场；安全监理日记无总监签字等情况。
对于上述审计查出的问题，被审计单位高度重视，积极采取措施落实审计意见和建议，在审计过程中对存在的问题边审边改，对尚未整改的问题，被审计单位积极制定整改计划，建立和完善相关制度，加强内部管理，规范相关程序。
第二部分 审计建议
对于审计和审计调查发现的问题，区审计局已出具审计报告，要求有关被审计单位及时纠正和督促整改。同时，区审计局提出如下建议：
（一）加强预算精细化管理。切实把预算细化到具体项目，进一步提高财政资金使用效益；督促有关单位加快预算执行进度和调整预算，提高项目资金结转的时效性；同时，进一步优化绩效指标的设置，对在执行过程中发生变更的，应及时调整和修订。
（二）加强专项资金的管理。在确保及时、足额拨付专项资金的同时，加强各项目资金使用情况的跟踪监督；进一步加强对街镇政府采购尤其是服务类采购业务的指导、监督和检查工作；通过完善网络监管平台，对各街镇污水管网规划、计划完成情况实行通报制度；相关职能部门应进一步完善民办随迁子女小学补贴等财政专项资金的管理制度。
（三）完善固定资产管理制度。建议区级层面在现有的管理制度基础上，进一步明确固定资产增减过程各环节中的操作步骤和程序要求，避免管理上的缺失。同时各单位应加强资产盘点处置核算工作，确保财政性资产的安全、完整。
（四）提高建设项目规范化水平。各建设单位应加强项目前期准备，严格概算执行和投资控制，自觉执行基本建设财务管理规定，不断提高项目建设管理规范化水平；相关职能部门应进一步加强督促检查，强化项目基本建设程序、招投标活动等监管。
以上报告，请予审议。