关于嘉定区2011年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
2013-12-26
嘉定区审计局局长 柏永明
主任、各位副主任、各位委员：
我受区人民政府委托，向区人大常委会报告嘉定区2011年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况。
根据《中华人民共和国审计法》，区审计局对2011年度区本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。今年的本级预算执行审计，区审计局围绕区委、区政府的中心工作，坚持需求导向和问题导向，突出审计重点；以促进审计转型、创新审计方法为重点，加强业务培训，统一审计工作方案，提升审计人员业务能力；在业务管理上，通过引入助辩、陪审制度，强化了审计项目质量控制，提高了审计报告的客观公正性；通过督促自查自纠、审计回访等方式，促进了被审计单位即知即改、及时整改，注重了审计成果的提炼总结，提升了审计成效。
2011年，区本级财政收入39.10亿元，比2010年增长了27.5％，完成调整预算的115.7％，加上市财政与本区的结算收入36.04亿元，调入资金0.08亿元，减去区财政与街镇财政的结算支出3.68亿元，收入合计71.54亿元；区本级财政支出68.46亿元，比2010年增长了29.8％，完成调整预算的99.6％；调出资金0.3亿元，安排预算稳定调节基金2亿元，区本级财政收支结余0.78亿元，实现了收支平衡，完成了区人大批准的本级预算任务。
---区域经济平稳较快发展，财政收入稳定增长。2011年，区国民经济收入保持平稳较快发展，财政收入实现新的突破，体制改革效应得到有效体现，全区地方财政收入107.09亿元，同比增长25.6％，企业所得税同比增长36.8％，营业税同比增长32.4％。
---着力改善民生，公共领域资金投入不断加大。2011年，区本级教育支出15.63亿元，同比增长34.7％，达到了法定增长的要求；科学技术支出1.2亿元，同比增长25.2％；对医疗卫生、社会保障和就业、文化体育事业等民生方面的支出分别为4.86亿元、5.25亿元、1.07亿元，同比分别增长了46.3％、10％、4.5％，主要用于医疗基础设施、信息化工程的建设，落实了各项社会保障政策，推进了文化体育事业的发展；对农、林、水的支出为2.45亿元，同比增长44.7％，支持了“三农”建设。
---加大基本建设投入，城市化进程不断推进。2011年，区本级建设性支出和环境保护支出合计15.07亿元，其中:用于城乡社区事务支出为10.38亿元，同比增长74％，推动了嘉定新城、轨道交通配套建设；用于交通运输支出3.24亿元，同比增长23.2％，保障了道路维修及公路、桥梁等的日常养护，提升了公共交通运营服务能力；用于环境保护支出1.44亿元，同比增长71.9％，鼓励了企业加大节能技术改造，落实了水体污染防治资金。
---深化财政体制改革，促进完善体制机制。2011年，制定了《关于进一步规范和完善本区财政扶持政策的意见》、《嘉定区镇（街道）财政资金内部控制制度（试行）》等一系列规定，进一步完善了区、镇财税体制，规范了财政扶持政策和扶持方式，全面推行街镇公务卡改革，街镇预算编制统一在区级部门预算管理平台上进行，全面实施街镇政府采购统办，开发了街镇财政性资金管理平台，加强了街镇财政性资金的监管。
对上次审计查出的问题，各相关单位认真组织整改，并完善了相关管理制度，整改率为99.7％。区政府已向区人大常委会报告了2010年度区本级预算执行和其他财政收支的整改工作报告。
第一部分
本次审计发现的主要问题
本次重点审计了区财政局组织的2011年度区本级预算执行情况、7个部门2011年度预算执行情况、6个街镇领导干部任期经济责任履行情况和财务收支情况，开展了4类专项资金的管理和使用情况的专项审计调查，对11个区政府投资项目进行了竣工决算及跟踪审计，并对上述审计中涉及的有关事项进行了追溯审计和延伸审计。
一、区本级财政预算执行方面存在的主要问题
（一）年中部分未执行项目转暂存
2011年，由于预算单位项目执行较慢，为提高项目半年度执行率，区财政在年度中间即将部分未执行项目转暂存，下半年再通过暂存列支，涉及金额1.36亿元。
（二）往来款未及时清理
主要为5年以上应列支出项目或历史遗留问题，因时间跨度较长、相关责任人员离职等原因，至今未进行清理，涉及金额4824.82万元。
（三）个别部门的收入预算未及时调整
2011年，部门收入预算中包括市拨公路建设资金9.12亿元，实际年内未收到该笔款项，但未调整年度收入预算。
（四）部分政府采购项目招投标不规范
由于缺乏相关专业人员，采购中心将一些按规定应由本中心招标的项目，违规委托给其他代理机构招标；个别政府采购项目将公开招标方式改为询价方式，未按规定经财政部门审批。
对上述问题，区财政局已明确将根据年度投资计划、建设进度等合理安排年度预算，同时，将部门收入预算编制列入预算单位的考核范围，并加强与上级财政部门的沟通，对于当年无法到位的市拨资金及时调整，以提高预算的准确性。同时，将进一步加强对政府采购中心的监督和考核，加强政府采购过程中的招投标管理，进一步规范政府采购行为。
二、部门预算执行方面存在的主要问题
结合本次区本级预算执行审计，共延伸审计了4个部门及其下属预算单位，并结合2011年下半年对3个部门领导干部经济责任审计情况，主要存在以下问题：
（一）专项资金预算执行率偏低。涉及3个预算单位的33个项目预算，金额合计1.04亿元，其中：28个项目未执行，5个项目执行率低于50％。
（二）结余资金未纳入预算管理。涉及7个预算单位，金额合计6067.45万元。主要为项目结余资金、以前年度提取的各类基金、代收的非税收入等未及时上缴区财政。
（三）专项资金未专款专用。涉及3个预算单位，金额24.11万元。主要为使用的中央及区级专项资金中，支出内容与规定不符。（四）财务管理不够规范。涉及4个预算单位，金额合计2318.72万元。主要为固定资产未及时入账、未严格执行盘点制度、10年以上的往来款项未及时清理。
对上述问题，相关部门根据审计意见，已上缴部分财政资金，调整了处理不合理的账务，目前已纠正了不规范金额355.85万元，其余问题正在整改中。
三、街镇财政性资金管理方面存在的主要问题
在2011年下半年对6个街镇领导干部经济责任审计中，发现以下财政性资金管理方面的问题：
（一）部分街镇未按规定用途使用贷款资金。涉及4个街镇，金额合计3.66亿元，主要为将建设项目贷款资金统筹使用，用于支付镇保金、归还到期的银行贷款等。（
（二）预算管理不够规范。涉及6个街镇，金额合计5.43亿元。主要为财政性资金未纳入预算管理、未执行收支两条线、预算编制不够细化、专项资金存在混用、以决算倒推当年度调整预算等。
（三）内部管理不够规范。涉及2个街镇，金额合计2799.68万元。主要为出租房产、土地的租赁期限与合同法规定期限不符、票据使用不规范等。
对上述问题，各相关街镇均已向区审计局提交了整改报告，目前已纠正了各类不规范金额8.44亿元，其余问题也在积极整改中。区财政表示将进一步加强对街镇预算管理的指导，提高街镇预算管理的规范化水平。
四、专项资金使用管理方面存在的主要问题
（一）节能减排专项资金
近两年来，市区两级共计下拨节能减排专项资金1.50亿元，为推动我区优化产业结构，提高企业整体质量发挥了积极作用。但在审计调查中也发现部分规模以上企业能耗不降反升的问题。2010年和2011年，我区在完成节能降耗总体指标的情况下，两年单位产值能耗呈上升的重点企业仍有31家、37家，分别占当年重点企业的35.2％、37.8％。根据审计建议，区有关主管部门已加大能耗预警监测和检查监督力度，对节能工作不力的企业落实整改，并正研究制定能惠及更多企业的节能激励政策，鼓励企业提高节能工作积极性。
（二）土地复垦指标补偿费专项资金
近两年来，区政府共计支出3个镇复垦指标补偿费合计6.44亿元，推进了全区的土地复垦工作。但在审计调查中也发现了一些问题：
一是部分复垦资金未纳入预算管理。涉及3个单位，金额4.16亿元，主要为区级复垦资金收支、部分镇级项目支出未纳入财政预算管理。二是新增建设用地土地有偿使用费的使用不合规。涉及金额4628.82万元，主要为按规定应该用于耕地开发和土地整理的上级专项资金，实际用于了农村基础设施建设、农民社会保障等方面。
三是内部管理不够严格。涉及2个单位，金额合计46.39万元。主要为入账的票据不规范、列支考察会务咨询费等。根据审计建议，区有关部门将加强对街镇土地复垦专项资金管理使用的指导和监管，相关街镇将对土地复垦项目进行统一归口，严格规范项目和资金使用管理。
（三）土地储备成本及收益管理
近年来，区土地储备中心通过建立动拆迁“上下联动”等机制，有效发挥了土地所属街镇的政府优势，确保了全区土地储备工作按计划推进。但在审计调查中也发现了一些问题：
一是对各街镇土地储备成本缺乏有效控制。我区的土地储备项目均由街镇具体实施动迁，部分街镇出于自身利益考虑，上报的土地储备成本不够真实，土地储备中心难以监控。审计抽查的5宗储备土地中，有3宗存在成本支出缺乏依据的问题，核减金额达2.04亿元，占街镇上报储备成本的53％。
二是部分地块征地出劳成本增加。因受参保政策变动影响，出劳手续办理滞后，与此同时人均出劳费用逐年递增，导致出劳成本大幅增加。抽查的5宗地块中，有3宗地块的征地出劳手续办理滞后，约增加出劳成本1093.18万元。截至2011年9月30日，新城核心区应出未出对象2306人，预估将增加出劳成本2.04亿元。
根据审计建议，区土地储备中心已草拟《关于进一步规范征收补偿成本认定及征收补偿资金使用的若干意见》，逐步加强土地储备成本控制。
（四）社区综合协管员专项资金
2011年下半年，区审计局对社区综合协管员专项资金进行了审计调查，结果表明，近两年市、区两级财政共下拨专项资金2885.25万元，促进了我区人口综合服务工作，解决了区内部分人员的就业问题，但在审计调查中也发现有个别镇由于虚报社区综合协管员数量、招录协管员不符合规定，造成协管人员工资发放不规范的问题。根据审计建议，有关镇已对协管员用工进行全面梳理规范，确保镇实际协管人员工资发放与上报区协管服务社人员情况相符。
五、政府投资建设项目方面存在的主要问题
（一）对区级13个建设项目概算编制及执行情况的专项审计调查中发现的主要问题
个别项目设计质量不高，弱电、装修等专项设计深度达不到编制概算要求；部分项目概算编制质量不高，有的概算内容存在重大漏项，有的工程量计算有较大偏差，有的概算无编制说明和编制依据等；部分项目概算执行与控制投资不力，有的增加了概算外的建设内容或提高了建设标准，有的设计变更和现场签证较多。
（二）对11个区级重点建设项目竣工决算审计和跟踪审计、对21个镇级建设项目审计抽查以及对15个土地复垦项目专项调查中发现的主要问题
部分区级项目报批手续不合规；部分区级项目存在不同程度延期竣工现象；部分区、镇项目招投标不规范，有的区级项目专业分包或设计未按规定公开招投标，一些应公开招投标的镇级项目采用了邀请招标和直接发包方式，或人为拆分项目规避公开招投标；部分项目工程管理不到位，有的镇级项目整体转包，施工单位、设计单位无资质或借用资质，个别区级项目施工合同中未签订工程进度款支付方式、支付时间及预留5％的质保金等条款。
根据审计建议，有关建设单位已着手规范投资项目概算的编制和审查工作，并研究完善项目评估制度。区相关建设单位和各街镇都十分重视建设项目管理存在的问题，制定了具体整改措施，完善了项目审批和招投标程序。
第二部分
审计建议
对于审计和审计调查发现的问题，区审计局已出具审计报告，要求有关被审计单位及时纠正和督促整改。同时，区审计局提出如下建议：
一、进一步提高预算编制科学性
针对预算编制和执行中存在的问题，建议各预算单位进一步强化预算管理意识，充分开展预算编制前的测算、评估和调研，提高预算的科学性和准确性。财政部门应加强对单位预算编制，包括乡财县管预算编制工作指导，加大审核与监管力度，切实促进部门预算管理水平的提高。
二、加大建设项目监管力度
针对建设项目管理中存在的问题，建议各相关建设单位充分重视建设项目的全过程管理，规范程序，控制造价；设立专家评审工作小组，对重大的设计变更的必要性和增加投资情况进行评审，防止随意变更；根据《上海市政府投资项目稽察暂行办法》，明确承担稽察职责的机构，对政府投资项目进行全过程程序性监督检查。
三、完善专项资金绩效评估制度
针对专项资金管理使用中存在的问题，建议区财政进一步完善项目绩效评估制度，在项目绩效前评估的基础上，建立项目跟踪问效机制，对项目进行事前、事中、事后全过程绩效评价和考核，提高财政资金使用的经济性、效率性和效益性。
四、妥善解决历史遗留问题
在近年的审计中，发现部分行政事业单位存在一些历史遗留的不实资产，由于时间跨度较长、当事人已离职等原因，长期挂账难以认定，没有及时清理，建议相关职能部门研究制定相关制度，以便今后对行政事业单位的不实资产能够及时进行清理。
以上报告，请予审议。