区审计局局长 康晴华
主任、各位副主任、各位委员：
我受区政府委托，向区六届人大常委会第五次会议报告2016年度区本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。
2016年，区审计局根据《中华人民共和国审计法》的规定，依法履行审计监督职责，认真贯彻区人大常委会提出的要求，按照区政府年度审计计划开展审计工作。审计查出管理不规范资金80.23亿元，应缴未缴财政资金2217.72万元，核减不实投资4.53亿元，提出审计建议72条，审计移送案件线索3件，进一步加大了对财政资金的分配、使用和管理情况以及重大政策措施落实情况的审计监督力度，促进完善财政管理体制，服务本区经济社会持续健康发展。
经对2016年度区本级预算执行和其他财政收支审计，结果表明，全区各部门认真执行区五届人大七次会议批准的财政预算和发展计划，超额完成财政收入目标，优先保障重点支出，持续深化财政体制改革，财政运行情况总体良好。
一、政府预算管理审计情况
2016年，本区继续深化完善政府预算体系，加强预算统筹管理。将原政府性基金中新增建设用地土地有偿使用费转入一般公共预算，将政府性基金结转资金按规定转入一般公共预算20.56亿元，国有资本经营预算收益收缴比例整体提高3个百分点，加大推进预决算信息公开，预算公开新增转移支付、举借债务、预算绩效管理等情况，部门决算公开范围扩展至部门及其下属所有预算单位。
2016年，区级一般公共预算收入 864.80亿元，完成预算的112.8%，加上市与本区的结算收入、调入政府性基金等资金，区级可以安排使用的一般公共预算收入总计1562.17亿元。区级一般公共预算支出1037.13亿元，完成预算的96.54%，加上上解市级财政、地方政府一般债务还本支出以及安排预算稳定调节基金等支出，区级一般公共预算支出总计1562.17亿元。区级一般公共预算收支平衡。
2016年，区政府性基金收入224.56亿元，完成预算的93.2%，加上市财政对区政府性基金补助收入、动用历年结转收入、地方政府专项债务转贷收入，区可以安排使用的政府性基金收入总计378.41亿元。区政府性基金支出258.96亿元，完成预算的98.0%，加上调出资金、地方政府专项债务还本支出结转下年支出，区政府性基金支出总计378.41亿元。
2016年，区国有资本经营预算收入6.17亿元，完成预算的130.2%。区国有资本经营预算支出4.74亿元，完成预算的100.0%。当年预算执行结余1.43亿元，结转下年使用。
审计结果表明，2016年区本级预算执行情况总体良好，完成了区人代会批准的本级预算任务。
（一）一般公共预算管理审计情况
2016年，区一般公共预算收入超额完成年初人代会预计目标，持续加大对社会民生改善、基础设施建设、环境综合整治等方面的优先保障，支持和促进社会协调发展。审计发现的主要问题：
一是部分公用经费支出事项在项目预算中编制并列支。2016年，部分预算单位将属于公用经费支出事项的预算在项目预算中编制并列支，其中：29家单位的物业管理费在项目预算中安排，预算金额合计22704.97万元；110家单位单项金额在10万元以下的维修（护）费在项目预算中安排，预算金额合计1294.65万元；208家单位单项金额在10万元以下的装备购置费在项目预算中安排，预算金额合计2453.41万元。
二是部分街道项目支出预算执行存在虚列。浦兴路街道、陆家嘴街道、沪东新村街道、塘桥街道等4家街道在2016年为完成预算执行考核，违规将资金从零余额账户转入专用存款账户，涉及转入金额共计15708.35万元，截至2016年末，实际支出12496.13万元，专用存款账户结存3212.22万元。
三是大型居住社区补贴资金管理不到位。截至2016年底，航头镇、三林镇、周浦镇历年补贴资金结余较大，分别为105349万元、72149.58万元、27653.61万元；各镇均未按照要求分账核算、专款专用，且部分镇存在超范围支出、现金支出不规范情况。
（二）政府性基金预算管理审计情况
审计主要抽查了国有土地使用权出让金、污水处理费等2项政府性基金2016年预算执行情况。审计结果表明，上述政府性基金，遵循“专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。审计发现的主要问题：
一是土地储备资金管理存在薄弱环节。2016年区财政局拨付区土地储备中心当年预算安排的土地储备资金64.60亿元，截至2017年3月底共计7.56亿元资金宕存区土地储备中心账户。同时，区现行的《国有土地使用权出让收支预算管理办法》关于土地储备开发责任主体界定等内容没有根据财政部等四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中的相关规定及时修订。
二是污水处理政府购买服务机制未建立。区环保市容局未按规定会同区财政局、区发改委制订污水处理费政府购买服务办法，也未明确政府购买服务的具体操作方式。目前未核定污水处理服务成本费用，也未与污水处理服务单位签订服务合同，而是采取以收定支方式编制污水处理服务费支出预算，2016年污水处理费收入15427.91万元，支出14884.31万元。
（三）国有资本经营预算管理审计情况
2016年，区国有资本经营预算管理进一步规范，国资收益收缴比例进一步提高。审计发现的主要问题：
部分委托监管企业未纳入国有资本经营预算。2016年区国资委履行出资人资格委托主管部门监管的企业有11家，其中8家企业未纳入国有资本经营收益收缴范围。未纳入收缴范围的8家监管企业2015年末资产总计405221.67万元，年度净利润合计11251.83万元，年末未分配利润合计44877.23万元。
二、部门预算执行和其他财政收支审计情况
经对区农委、区市场监管局、区公安分局、区委宣传部（文广局）、区司法局5个部门及所属单位2016年度部门预算执行和其他财政收支情况进行审计，结果表明，各部门2016年度预算编制基本真实、完整，预算执行情况总体良好。审计发现的主要问题：
一是部分项目预算执行率不高。涉及5个部门的56个项目，预算资金合计71043.18万元，实际支出52988.66万元，上述项目平均预算执行率74.59%。
二是部分单位预算编制不细化。如区委宣传部（文广局）2016年安排的文化基金、重大文化项目建设宣传等2个项目，预算金额8726万元，区农委2016年安排的支农整合以奖代补项目3000万元，上述预算均无具体项目内容。
三是部分项目管理不规范。区农委支付高标准基本农田项目资金12500万元，资金拨付缺少项目进度核定资料，宕存相关镇资金9556.19万元；区公安分局安排的办案补助项目经费用于非预算事项支出金额121.71万元。
四是部分单位存量资金清理力度不够。区市场监管局行政账户结转结余资金7794.61万元；区公安分局行政账和基本建设一般户宕存结余资金7263.83万元。
五是内部控制存在薄弱环节。区司法局的部分经济活动未签合同或补签合同，涉及资金39.97万元；区市场监管局6个办公用房修理合同未按规定预留保证金；区委宣传部（文广局）未健全资金审批的授权控制制度；区公安分局支付特殊保安项目服务费4056.33万元，未实行公开招标，购买物业管理、牵引等服务575.48万元，未实施政府采购。
六是对下属单位财政财务收支监管不严格。区司法局下属法律援助中心大额现金支付法律援助专线加盟单位劳务费12万元；区委宣传部（文广局）下属文化执法大队、浦东文化馆会议费及培训费21.26万元支出凭证缺少相关附件；区市场监管局下属计量质量检测所收取的器具检定费328.35万元未及时上缴国库；区农委下属农校部分培训支出管理较为混乱，存在多列费用、现金坐支、审批不规范等问题。
三、部分政策措施贯彻落实审计情况
根据区政府推进目标管理的要求，围绕区重点工作，审计关注了土地减量化政策、群团改革相关政策、管委会（管理局）企业财政扶持政策以及街道民非组织发展相关政策的贯彻落实情况。从审计情况看，上述政策在相关领域均取得了较好效果，但还存在推进不及时、执行不到位等问题。
（一）土地减量化政策落实情况
一是土地减量化实施进度缓慢。全区已经立项的552个减量化项目中实际验收并批复的项目只有6个，涉及建设用地减量化面积7.9公顷，占已立项项目总数的1.09%，占已立项总面积的1.82%。
二是部分土地减量化资金拨付主体不规范。8.21亿元土地减量化补偿资金直接拨付至个人账户，未按规定拨付至减量化企业。
三是个别镇资产权属审核不严。某国有实业总公司以110万元向自然人张某（系该公司副总经理之子）转让3800平方米厂房、场地等资产，未能提供上级主管部门批文、转让登记备案等相关证明性文件，后相关镇与该自然人签订减量化意向书和392.57万元的补贴协议，并已支付274.8万元，上述转让行为因涉嫌违法已移送区检察院立案查处。
（二）群团改革相关政策落实情况
一是群团全委会（执委会）及其常委会议事规则尚未出台。目前，区级群团组织尚未建立代表大会下设的全委会（执委会）及其常委会的议事规则，区级群团组织的议事决策机制尚不健全。
二是群团组织经费项目化程度不高。部分经费预算不够细化，如2016年区总工会599万元资金预算按照职工教育费、文体活动费等大类编制，未按照具体项目进行细化；基层群团经费项目化程度偏低，2016年街镇与开发区工会、团委、妇联经费预算中，项目支出的比重分别为：46%、71%、42%。
（三）管委会（管理局）企业财政扶持政策落实情况
一是执行区级扶持政策不到位。十二五以来，新区制订了促进重点产业发展的一系列财政扶持办法，但管委会（管理局）落实不够到位。2015年6家管委会（管理局）执行区级扶持政策支出共计61.28亿元，占总支出的58.87%；执行开发区自定政策和延续原街镇招商协议扶持支出34.90亿元，占总支出的33.53%；“一事一议”扶持支出7.91亿元，占总支出的7.60%。
二是“一事一议”决策执行不规范。保税区管理局、陆家嘴管理局等单位部分项目“一事一议”扶持由管委会（管理局）层面决策后实施，未按规定向区政府履行报批手续，并且部分扶持事项管委会（管理局）内部集体决策程序也不规范。
三是未严格执行财政扶持资金直拨规定。如金桥管委会对曹路镇楼宇经济扶持2325.34万元、世博管委会对石协石化市场公司扶持465万元、张江管委会对孙桥发展公司扶持126.90万元都存在通过中间环节转拨的情况。
（四）街道民非组织发展相关政策落实情况
一是街道向民非组织购买服务不规范。2014年至2016年，12个街道向民非组织委托服务事项，以人员经费、工作经费及项目经费补贴形式通过预算安排拨付，三年合计7.72亿元，占委托项目总资金8.3亿元的93.01%，尚未建立政府购买服务机制，且存在部分资金使用脱离监管。如东明路街道将487万元安商稳商资金拨入民非组织东明社区中小企业服务中心，支出380.49万元，其中用于街道购物节活动、小区安装电梯监控等与安商稳商无关的支出157.38 万元。
二是部分街道公职人员在民非组织中任职。截至2016年底，有13名在职公务员在街道民非组织中任负责人，其中3名为街道班子成员。
四、重点专项资金审计情况
（一）政府投资建设项目审计情况
2016年6月至2017年5月底，区审计局对74个政府投资建设项目进行了竣工决算审计，审计金额111.19亿元，核减不实投资4.53亿元，核减率4.07％。审计结果表明，政府投资项目的资金管理和财务核算水平有所提高。审计发现的主要问题：
一是部分工程项目存在高估冒算。如区人口和计划生育指导中心工程项目，送审资料中主楼吊顶墙面2234.77平方米，实际未实施；区公安分局高清视频监控系统工程项目，送审资料中采购机柜200台，实际未采购；江东支路（浦东北路-张扬北路）2标项目沥青翻挖送审2786平方米，实际翻挖480平方米。
二是部分工程项目超投资。如广兰路（锦绣东路-金槐路）市政工程项目超投资889.03万元，超概算批复33.59%；高科西路（云莲路-杨高南路）市政工程项目超投资3163万元，超概算批复22.12%；祖冲之路（张江路-申江路）市政工程项目超投资1210.87万元，超概算批复19.12%。
三是部分动迁补偿不规范。如轨交12号线（浦东区段）项目前期费用中：（1）部分人员通过伪造结（离）婚证、怀孕证明，骗取补偿款涉及金额1398.99万元；（2）相关单位未按约定对企业动迁补偿款的支付进行审核和复核，导致超付个别企业补偿款2926.39万元及个别动迁公司人员随意支配奖励费24万元。
（二）城镇保障性安居工程审计情况
为进一步加强保障性安居工程的有序推进，区审计局对2016年保障性安居工程的投资、建设、分配和运营情况进行了审计。结果表明，保障性安居工程在改善困难群众居住条件、维护人民群众的切身利益等方面取得了明显成效。审计发现的主要问题：
一是部分征收事务所违规转让受托业务。如昌邑荣成、惠南镇B4地块旧区改造项目，存在征收事务所将受托的征收（动迁）业务违规转让给动迁公司实施，其中实施惠南镇B4地块征收（动迁）的动迁公司又将部分业务转让给个人。
二是保障性住房管理机制不完善。10户廉租家庭在入住共有产权保障住房三个月后仍未退出廉租保障，违规享受廉租房1套、廉租租金补贴9.11万元；上海宝筑房地产开发有限公司违规占用11套公租房房源用作样板展示房。
三是部分安居工程进展缓慢。曹路南拓展E-1-1、H-2-1地块，惠南民乐大型居住社区C01-05、C05-02和C06-01地块等保障性安居工程2013年底前已开工，但由于动迁等原因截至2016年底尚未竣工，工程进展缓慢。
（三）农田水利建设资金审计情况
为进一步促进农田水利建设工作，规范专项资金使用，区审计局对农田水利建设资金绩效情况进行了审计调查。结果表明，农田水利项目的建设对提升农田水利灌溉能力、保障农业生产、提升农村生态环境等方面起到了积极作用。审计发现的主要问题：
一是相关部门管理职责行使不到位。区农委、区财政局未按规定参与项目的法人验收和竣工验收；区环保市容局未按规定参与项目的法人验收，且对项目建设过程缺乏监管，部分项目重大设计变更未经审批而擅自建设。
二是未落实长效管理机制。部分农田水利设施建成后，被占用或已损坏，影响使用效益。如新场镇、老港镇、川沙新镇等镇个别泵房被违规占用，并有私拉电线、私装空调现象，存在安全隐患。
三是部分资金管理不规范。惠南镇、川沙新镇农田专项项目截留、套取补贴资金合计173.3万元，新场镇农田专项项目虚假配套资金158.62万元。
（四）水环境治理审计情况
为推进本区水污染防治行动计划的开展，区审计局对水环境治理绩效情况进行了审计调查。结果表明，区水环境治理在河道面貌改善、水污染防治等方面取得了一定成效。审计发现的主要问题：
一是骨干河道整治未能全面统筹推进。近年来资金主要用于重点区域的配套河道建设，大部分骨干河道仍未整治，存在岸坡坍塌、河道淤积现象，部分关键骨干河道和排水口尚未打通，南片部分区域排水不畅，排涝能力薄弱。
二是河道整治与岸上污染源综合治理结合度不高。2013年至2015年，区投入的河道整治资金16.87亿元，主要用于疏浚、护岸整修等，由于岸上污染源未根除，水质未显著改善。区环境监测站对地表水常规监测断面监测结果表明，三年来全区水质以劣V类为主，劣V类断面占比分别为56.41%、61.54%、57.14%。2016年初，区水文水资源管理署对39个考核断面31条河的854个支河断面进行了监测，劣Ⅴ类断面占41.1%，其中川杨河、浦东运河、大治河等河道的支河劣Ⅴ类断面超过50%，污染较为严重。
三是部分地区污水设施建设滞后。部分地区的污水处理率不高，分别为73.98%和74.9%，污水收集管网建设进度缓慢，直排污染源现象较为严重，尚存许多污水管网空白区。
（五）浦东电视过江项目审计情况
为规范浦东电视过江项目资金的管理和使用，区审计局对浦东电视过江项目运行绩效进行了审计调查。结果表明，浦东电视过江项目不断探索传播方式与内容的创新，基本实现了预期目标。审计发现的主要问题：
一是上海广播电视台（以下简称SMG）协议投入相关资源价值未进行确认。按照合作协议，SMG每年应提供3500万到4000万的相关资源和服务。根据SMG提供的运营年度资源清单显示，相关资源和服务价值为3515.81万元，但未经合作双方进行有效确认。
二是运营公司内控制度不够健全。浦东广电传媒公司在其制订的财务管理制度中未能明确劳务费、交通费、招待费等相关费用的报销范围和标准，部分节目制作合同未经公司内部招标程序，涉及合同金额992.27万元。同时,还存在合同签订要素不全及资金支付程序不合理等情况。
五、区属企业审计情况
2016年度围绕国有资产经营管理和国有资产保值增值，重点对农发集团进行了审计。结果表明，农发集团在经营活动中基本遵守了有关企业经营方面的法律法规。审计发现的主要问题：
一是个别项目管理不到位。立项投资建设的西班牙温室项目，截至2015年末累计投资1.1亿元，建成后严重偏离用于种植蔬菜和花卉的预定目标。在温室内部修建了37幢房产用于招商办公，且大部分房产处于闲置状态；部分闲置温室与房产设施陈旧，无人定期维护与管理，个别房屋存在群租现象。
二是经营性资产管理不善。部分出租资产租赁合同时间较长，租赁期限长达15年，部分租户欠缴租金，金额合计77.85万元。
三是虚增项目成本骗取财政补贴。集团下属子公司立项获批的高端设施蔬菜种源创新繁育体系项目，总投资1145万元，其中区财政补贴800万元，公司自筹资金345万元。该公司与项目施工方温室工程公司相互串通，虚增项目成本302万元，并以向温室工程公司销售种子的名义收回该款项，骗取财政补贴资金211万元。
四是存在账外资金。集团下属旅游公司收取部分场地和餐车租金收入63.83万元，不入财务账直接坐支，支出58.05万元，主要用于公司经费开支等，无原始凭证及附件。集团下属农业园区投资发展公司收取废旧物资、树木处置等收入21.12万元，不入财务账直接坐支，支出17.67万元，主要用于招待客户等，部分支出无原始凭证及附件。上述行为因涉嫌违纪已移送区纪委立案查处。
六、审计发现问题整改落实情况
——扎实推进审计整改工作。对上述审计工作报告中发现的40个问题，区政府要求有关部门和单位高度重视，加快整改，采取切实有效措施，确保整改全面到位。区审计局根据区政府部署，针对推进整改具体事项，进一步落实新区《关于进一步加强审计整改工作的实施意见》和《关于加强审计整改工作的办法》，指导、督促有关部门和单位按期整改。各相关单位正在积极组织整改，针对审计揭示的问题，有效落实整改。截至本次会议报告阶段，已及时上缴财政资金252.9 万元，完善制度24项，完成整改17个，正在推进整改23个（其中13个未到整改期限），正在完善制度规范5项。对移送至区检察院的土地减量化涉嫌违法处置资产的事项，已立案并对当事人采取了强制措施；对移送至区纪委的农发集团下属公司账外资金的事项，已对相关责任人分别作出免职、党内严重警告处分、行政警告处分等决定。对这次审计查出问题的纠正情况和处理结果，区政府将加强审计结果运用，依法向区人大常委会报告审计整改结果。
——持续跟踪上年度审计问题的整改落实。对2015年度区本级预算执行和其他财政收支审计工作报告中发现的33个问题的整改情况，已在去年区五届人大常委会第38次会议上作了专题汇报，区审计局对审计发现的问题采取函告催告、跟踪回访、加大审计结果公开等方式加强监督检查力度，各有关部门和单位按照区人大常委会的要求，采取清理上交资金、调整账目、完善规章制度等有效措施，认真进行整改，目前已基本整改完毕，收缴财政资金2.65亿元、制定完善制度28项。截至2017年6月底，33个问题已完成整改28个，继续推进整改 5个。其中继续推进整改的情况：一是关于部分体育场馆建设推进缓慢问题的整改。其中川沙体育场设计方案即将报批，并同步开展工程可行性研究报告报批工作；周浦体育中心的工程可行性研究报告待批，上述两个场馆力争年底开工建设。二是关于部分场馆功能未充分发挥问题的整改。其中部分场馆闲置面积7027平方米，除待拆迁3668平方米、利用1725平方米外，余下部分筹备改建为陆家嘴金融城白领文化艺术中心；对外出租场馆中一处合同已到期，目前正走法律程序收回，另外一处待合同到期后收回。三是关于事业单位运行效能中的3个问题的整改。推进承担行政职能事业单位改革试点，基本实现行政职能回归行政机构，执法和公益服务职能分别由行政执法机构和事业单位承担；对34家事业单位进行脱钩改制，清理“红顶中介”和评估评审、检验检测类事业单位，重点推动文化场馆事企分开和水务设施管养分离。
七、审计建议
针对区本级预算执行和其他财政收支审计发现的问题，为进一步强化预算管理，提高财政资金使用效益，提出以下建议：
（一）不断加强预算管理，确保财政改革措施落实。一是加强预算编制审核力度，不断完善预算控制监督方式，推进预算执行动态监控和跟踪问效，强化预算约束和部门预算执行管理。二是继续深化财政预算改革，增强财政统筹能力，探索部门项目库管理改革，完善国库集中支付系统，规范和加强政府采购管理，及时修订土地储备、污水处理等相关管理办法。三是不断加强预算主管部门对基层单位的监督指导，严格资金规范使用，加大责任追究。
（二）不断强化资金管理，提高资金使用绩效。一是进一步优化支出结构，严格按照预算、项目进度和程序审批，完善专项资金管理办法，强化资金使用全过程监督。二是加强资金统筹，切实盘活存量资金，避免资金闲置沉淀，确保资金及时到位使用。三是不断推进预算绩效管理，加大绩效跟踪和评价结果运用，确保财政资金使用绩效。
（三）不断完善制度规范，提升工作管理水平。一是大力推进制度规范，形成权力约束、管控结合、目标考核、责任落实等系统性财政资金规范运行框架，注重从制度和机制上防范问题与风险，促进管理职责行使到位。二是健全相关工作机制，不断完善协作机制和长效管理机制，注重信息互通和资源统筹，加大跨部门整合力度，促进规范财政管理和各项政策措施贯彻落实。三是不断强化综合治理，深化监督结果运用，注重以整改落实促进规范管理，立足标本兼治，促进工作管理水平全面提高。