根据《中华人民共和国审计法》的规定，2016年9月10日至2016年10月31日，区审计局对浦东新区2013年至2015年农田水利建设资金管理和使用绩效情况进行了审计专项调查。本次审计调查对象主要涉及区环保市容局、区财政局、区河道管理中心、川沙新镇、祝桥新镇、惠南镇、书院镇等单位。
一、基本情况及审计评价
为贯彻落实国务院、市政府“把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”的工作要求，浦东新区从2012年开始，全面开展农田水利工程建设。此后，浦东新区出台了一系列的实施细则和操作指南，进一步强化责任落实、细化操作办法，促进农田水利建设项目有序开展。
农田水利建设项目分为三类：一是应急排灌设施维修改造工程（以下简称应急改造）；二是排灌设施系统改造工程，主要是针对水稻种植基地排灌设施进行系统改造(以下简称系统改造)；三是农田水利专项，主要针对一些高标准的特色蔬果基地、特色农产品基地的水利专项工程(以下简称农田专项)。
区环保市容局主要负责推进农田水利建设；编制农田水利规划和建设计划；对农田水利项目的监督、指导；参与项目的法人验收，并组织开展项目的政府验收。区河道管理中心主要负责工程建设过程的业务指导和行业管理、项目的资金管理，按照要求做好资金拨付，参与项目法人验收，组织落实项目的政府验收工作。区财政局主要负责项目的审核、资金统筹、核拨、监督，并参与项目的法人验收和政府验收。区农委提农田水利建设需求，提供年度农业建设重点项目，参与项目的法人验收和政府验收。各镇人民政府负责实施项目工程建设和全过程管理工作，严格实施项目法人负责制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，并落实好长效管理工作。
浦东新区2013年至2015年农田水利建设项目104个，建设资金计划10.89亿元，建设项目涉及15个镇。新区农田水利建设资金由市、区、镇三级配套，其中，市级资金占60％，区、镇两级资金占40％，其中镇配套资金参照村庄改造模式采取根据各镇经济情况差额配套的方式(镇配套比例为8%至20%)。
2013年至2015年市、区两级资金实际支出72461.18万元，其中：市财政补贴50168.39万元，区财政补贴22292.79万元；按年度分，2013年18763万元，2014年21653.33万元，2015年32044.85万元，增幅分别为15.4%和47.99%。
审计调查结果表明,农田水利项目建设后，一是配套标准化水利设施，生产规模化，播种、浇灌、收割机械化，有效提高了产量、质量。二是合理、有效的灌溉线路的规划，新型的密封性管道的铺设，有效节约用水、人力，提升生产效益。三是农田得到了充分高效的利用，水系布局更合理，也使农村整体环境得到了进一步的优化。但审计调查发现，区环保市容局等相关职能部门在项目过程的监督管理，各镇作为项目法人在建设管理、资金管理和使用方面存在一些问题。
二、审计调查发现的主要问题
（一）项目管理和监督方面
1、各部门管理职责行使不到位。2013年至2015年，审计抽查11个镇，85个建设项目，区农委、区财政局未参与项目的法人验收和竣工验收，区环保市容局未参与项目的法人验收。
2、过程监督力度不够，部分项目建设随意性较大
（1）部分项目重大变更未经审批擅自建设。区环保市容局对部分项目建设过程监管不到位，导致部分项目发生重大设计变更未经区环保市容局审批而擅自建设。如：2013年书院镇塘北村农田专项项目由7个灌区调整为5个灌区，减少投资1060.17万元，未经审批。2013年周浦镇界浜四季花海农田专项项目审定金额1688.1万元，涉及设计变更的结算金额为724.69万元未经审批，占工程审定造价的42.93%。2013年惠南镇双店村排灌设施系统改造工程，惠南镇于完工验收后1个月向区环保市容局请示调整增加投资300万元。
（2）对应急改造项目缺乏有效过程监管。应急改造项目由区河道管理中心每年下达给各个镇补贴计划,2013年至2015年浦东新区每年安排1500万元至2000万元左右的资金计划。各镇参照应急工程项目模式招标后建设，建设完成后由镇组织完工验收，聘请中介机构进行审计，按审计结果向区河道管理中心申请资金清算。若个别镇实际投资超过年初计划，区河道管理中心根据控制全区总盘子不突破原则，按镇上报金额按实予以清算，如：惠南镇2013年应急改造项目计划资金89.05万元，完成投资107.34万元。区环保市容局和区河道管理中心对应急改造项目的过程监管不到位，导致个别镇的应急改造项目建设变更随意性较大。
（二）专项资金管理和使用方面
1、区河道署对资金拨付缺乏进度监管。区河道署对项目建设过程中的工作量进度缺乏监管，对第二次资金拨付（即项目完工验收后，拨至80%）缺少审核依据，导致部分项目存在资金超付现象。如：2013年书院镇塘北村高标准农田水利专项、2013年惠南镇同治村高标准农田水利专项等6个项目，2015年区补贴资金累计超付198.2万元。
2、配套资金管理不规范
(1)部分镇级配套资金不到位。审计调查延伸11个镇，2013年至2015年涉及项目85个,按投资计划及配套比例，配套资金应到位11853.19万元，截至2016年1月底,实际到位5505.77万元,到位率仅为46.45%。其中：配套资金未到位的项目35个，未足额到位的项目13个。
（2）个别镇存在虚假配套。2013新场镇王桥村农田专项项目批复资金1588.64万元，经审定投资1588.4万元，按比例，镇应配套资金158.62万元。审计调查发现，镇级配套资金由田歌合作社（镇下属农村合作社）以往来款形式进行配套，涉及资金158.86万元。
3、个别镇截留、套取补贴资金。（1）川沙新镇2014大洪、华路、会龙村排灌设施系统改造工程、2013川沙新镇汤店村农田专项等3个项目完成审计后，以审计审定金额申请市区两级补贴资金，再以审定建安工程费用的95%与施工单位完成清算，截留5%部分涉及资金共计131.40万元。（2）2013年惠南镇同治村高标准农田专项中，外接电工程费用100万元，由两份签订于同一日、同一家施工单位、内容相似，合同价分别为48.9万元和51.1万元的合同组成。审计调查发现，51.1万元的合同未实际发生，但惠南镇已按上海锦瑞会计师事务所有限公司出具的审计结果与区河道管理中心完成清算。该项目市区两级补贴比例为82%，惠南镇套取补贴资金41.9万元。
4、部分镇宕存资金。截止审计调查日，2014年宣桥镇腰路村腰路北站系统改造、2015年宣桥镇三灶村农田专项项目分别宕存资金60万元和140万元，新场镇2013年至2015年农田水利项目共11个,共计宕存资金592.13万元。
（三）项目建设管理方面
1、部分项目违法分包、转包
（1）扬州水利建筑工程有限公司将中标承建的万祥镇2013年育秧基地设施粮田农田水利专项工程、万祥镇2014年新建村新三灌区排灌设施系统改造工程，全部转包给吴俊、姚清、徐明杰以及上海芦洋港口工程有限公司实施，涉及合同金额1740.37万元。
（2）上海河道建设有限公司（以下简称“河道建设”）将中标承建的2013年书院镇李雪二期农田专项项目（合同金额为5299.92万元），其中的1405万元工程分别违法分包给上海垦利实业有限公司（900万元）、上海以界实业有限公司（200万元）、上海伟侠实业有限公司（305万元）。
（3）河道建设将中标承建的2013书院镇塘北村农田专项项目（合同金额7039.31万元）,其中1127万元工程分别违法分包给上海东日建设有限公司（100万元）、上海克海建筑安装工程有限公司（527万元）；上海伟侠实业有限公司（500万元）。
（4）河道建设将中标承建的2013年新场众安、坦东、蒋桥村系统改造工程（合同金额2170.39万元），违法分包给10个非公司人员组建的班组进行建设。
2、招投标不规范
（1）部分项目虚假招投标。2014年周浦镇北庄村12组排灌设施系统改造、2014年航头镇牌楼村谈弄港北排灌设施系统改造、2014年老港镇欣河村特色蔬果农田专项、2015老港镇烟墩3号农田专项等项目的中标通知书与投标文件日期为同一天。
（2）未在指定媒体发布招标公告。2013年至2015年，审计抽查11个镇，招标公告发布媒体为中国政府采购网、中国建筑工程招标网、中国采购与招标网等，均未在指定媒体发布招标公告。
（3）未按规定招标。2013年川沙新镇汤店村农田专项项目，设计合同金额53.92万元，未进行招投标。
3、部分镇对中标单位资质缺乏监管。2013年书院塘北村农田专项、2013年书院李雪（二期）农田专项、2014年老港镇牛肚村、新华西站、新华东站、西沙站排灌设施系统改造项目、2014年老港镇欣河村特色蔬果农田专项、2014年老港镇大河村特色蔬果农田专项设计单位上海宏波工程咨询管理有限公司（水利行业专业丙级）招标文件要求专业丙级; 2013年惠南同治村高标准农田专项、2013年新场镇王桥村农田专项外接电项目无相应的施工资质。
4、个别镇农田水利项目存在多头申报问题。2013年至2015年老港镇农田水利建设项目10项，计划资金10960万元，按比例老港镇应配套资金1315.16万元。老港镇将镇配套资金部分以农田水利项目申报市环境影响专项资金。2014年、2015年，老港镇以2014年牛肚村4#、5#排灌设施系统改造、2014年中港新站排灌设施系统改造等项目，作为申报市环境影响专项资金项目，共申请资金1174万元。截至审计日，老港镇以市环境影响专项资金配套6个项目的镇级资金，共计到位配套资金596万元。
5、未落实长效管理机制
（1）部分设施被占用，存在安全隐患、影响使用效益。新场镇、老港镇、川沙镇个别泵房被违规占用，用以日常生活、圈养家禽，并且存在私拉电线，私装空调现象，电线插头裸露在外，存在安全隐患。书院镇明沟被种植户占用种植农作物导致明沟未能发挥排水作用。
（2）项目建成后，未及时确认资产。农田水利项目建成后,部分镇对已建成的设施未及时确认为镇资产。部分农田专项为民营项目，如：2015大团多利现代农业、2013航头镇长达猕猴桃核心基地等，建成后的设施未及时确认为镇资产，未明确管养主体，或可能造成资产流失或经济利益纠纷。
（3）部分设施已损坏。2014老港镇欣河村特色蔬果农田专项项目水箱存在漏水现象。2013惠南镇同治农田专项、2013宣桥镇光辉村农田专项、书院镇河道护岸绿化被破坏后，周边居民用以种植农作物。老港镇个别河道已被周边居民用网圈划，圈养家禽、河面浮萍较多，影响环境美观。
三、审计调查建议
（一）完善相关机制，加强项目监督管理。一是建议区环保市容局、区财政局、区农委建立联动机制，明确落实各部门职责，加强监督。二是建议区环保市容局，建立定期监督检查制度，加强行业监管和评审，对确需变更的投资应严格审批程序。三是建议区河道管理中心加强对项目建设过程进度监管，严格把好资金拨付关。
（二）理顺管理体制，规范项目建设管理。一是加强项目招投标监管，规范招投标行为。二是建议各镇理顺项目建设管理体制，严格按照项目建设管理程序、审批内容进行建设。三是建议各镇对建设项目进行自查，严禁弄虚作假骗取财政专项资金行为。
（三）落实管理制度，提升资金使用效益。一是建议区财政局、区环保市容局研究制订农田水利专项资金管理办法，规范资金管理和使用。二是建议各镇建立农田水利专项资金管理制度，及时、足额到位镇级配套资金，及时完成项目资金清算。三是建议相关镇尽快建立长效管理制度，明确管养主体，落实管养责任。
四、审计调查发现问题的整改情况
审计报告出具后，区环保市容局高度重视，会同区河道管理中心针对整改报告中的问题逐一进行分析，落实整改措施。为确保实效，主动与相关镇进行对接，督促各镇抓紧落实整改各项工作，并以此为契机，对在建项目开展自查自检。
（一）关于项目管理和监督方面的问题。一是区环保市容局积极与区财政、区农委对接，以完善区镇财政事权与支出责任分担机制为契机，修改完善《浦东新区镇级水利专项工程建设与管理实施细则》，进一步规范项目管理。二是区河道中心加大了对2016年、2017年应急改造项目的过程监管，并且从2014年应急改造项目清算开始，做到计划编制的准确性，确保各镇的实际补贴数不超过计划补贴数。
（二）关于专项资金管理和使用方面的问题。一是研究修订《浦东新区镇级水利专项工程建设资金管理办法》，提升财务管理水平和财政资金的使用效益。二是结合区镇财政事权与支出责任分担机制的完善，纯农业镇已经取消农田水利设施建设、河道整治的配套资金。三是2013年惠南镇同治村高标准农田专项中，惠南镇套取41.9万元补贴资金，已经于3月下旬退还至区河道中心特殊户，上缴区财政。四是建立健全对各镇资金的年度跟踪和监督机制，确保财政资金效益充分发挥。同时，探索镇国库直拨制度和资金及时清算制度，避免镇专项资金长期宕存。
（三）关于项目建设管理方面的问题。一是严格执行项目承包方违法转分包行为的惩戒、淘汰机制，进一步完善违法转分包行为的监督检查、发现处理机制。同时，要求相关镇承担起项目建设单位的主体责任，追究相关企业的违法责任，确保不再发生违法行为。二是加强将敦促各镇严格按照招投标和政府采购的相关规定，择优选取中标单位。三是老港镇制订《关于下发〈老港镇环境补偿专项资金管理办法〉的通知》（浦老府〔2017〕26号），已规范老港镇市环境影响专项资金使用范围。四是区环保市容局已督促各镇加强农田水利设施建设后长效管理，并对未符合要求的各镇予以督促整改。对建成的设施，要求各镇明确资产属性。截至目前，新场、川沙、老港、惠南、宣桥、书院均已经完成现场设施的维修养护工作；在项目建成后，大团、航头镇将加快落实建成设施的资产确认工作。
上海市浦东新区审计局
2017年11月22日