——2007年8月17日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上
上海市审计局局长宋依佳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受上海市人民政府委托，向市人大常委会报告2006年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况。
根据《中华人民共和国审计法》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，市审计局对2006年 度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。今年的预算执行审计认真贯彻市人大常委会提出的加大预算执行的审计监督力度、加强对涉及人民群众切身利益的 财政专项资金的审计和审计调查、逐步推行效益审计等要求，主要审计了市财政局组织执行市级预算情况和市地方税务局税收征管情况、市本级转移支付情况、部门 预算执行和其他财政收支情况、政府投资和以政府投资为主的建设项目资金使用管理情况、公路养路费专项资金征缴使用管理情况、市管企业资产负债损益情况，审 计调查了科教兴市重大产业科技攻关项目专项资金使用管理情况、医疗保险基金收入使用管理情况、郊区水利专项资金使用管理情况。此外，继续开展了部门决算草 案审签试点工作。
一、2006年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况
从审计情况看，2006年度本级预算执行情况是好的，完成了市人大批准的本级预算任务。全市各行各业以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，积极贯彻中央宏观调控政策和市委确定的各项重大决策，认真落实科学发展观，大力推进社会主义和谐社会建设，国民经济继续保持平稳较快发展，经济运行质量和效益进一步提高，实现了“十一五”良 好开局。各级政府部门认真执行年初市人代会通过的各项预算及其审议意见，积极推进财税体制改革，切实加强税收征管，财政收入稳定增长，财政支出有保有压， 圆满完成全年预算收支任务。各有关部门和单位积极启动政府收支分类改革，加快收缴分离改革步伐，加强内部管理，落实相关政策，抓好预算执行，提升支出效 益，不断完善制度，健全相关机制，进一步提高财政财务管理水平。但从审计情况看，2006年度本级预算执行中仍存在一些不容忽视的问题。
(一)审计市财政局组织执行市级预算情况和市地方税务局税收征管情况
经对市财政局组织执行市级预算情况和市地税局税收征管情况审计，结果表明，2006年，市财政局全面推进第三步市与区县财税体制改革，以“税收属地征管、地方税收分享”目标模式为核心的改革取得阶段性成果；加大转移支付力度，重点向困难区县倾斜；启动政府收支分类改革，试行分类核算的预算支出管理，在部分市级行政机关试行公用经费综合定额；实施国库单一账户体系改革，对近70%的市级机关实施国库单一账户体系；积极落实促进新农村建设、解决民生等问题的政策，促进了经济社会事业的健康发展。市地税局通过采取纳税评估、税务约谈等举措，稳步推进各项工作，全面完成了各项税收任务，税收征管质量进一步提升。但审计中也发现一些问题：
1．部分非税收入征缴管理不规范。经审计，市本级1579个执收点中，尚有市水务局等4家主管预算单位所属41个执收点未按计划实行收缴分离，占市本级执收点总数的2.6%；132家执收单位仍在使用已过期的过渡性账户。另经抽查，上海仲裁委员会未按规定及时将解入过渡账户的资金644万元上缴财政。
2．部分资金未纳入部门预算管理。2006年度，市财政局返还市房屋土地资源管理局土地出让金业务费3.15亿元未纳入市房地资源局部门预算，其中：109万元用于局本部机关经费及其他专项经费；8168万元转入事业基金；2.32亿元由该局直拨有关区县房地资源局，主要用于区县土地业务专项经费，但未纳入相关区县财政预算管理。
3．部分企业存在税收违规预缴情况。经抽查，青浦、普陀2个区2006年度部分企业共有1.88亿元税款属违规预缴入库。
4．部分税收未及时或足额征收入库。经抽查，徐汇区和青浦区4户房地产开发经营企业有4373万元企业所得税未及时预征入库；徐汇区2户企业有1787万元营业税未足额征收入库；普陀区、徐汇区和青浦区有118万元房产税未足额征收入库。
5．房产税征收范围未及时调整。根据1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收。近年来，随着本市城市建设和房地产业的迅速发展，城区范围不断扩展，1986年确定的房产税征收范围与目前现状已不相适应。经审计，全市除宝山区税务分局以外，其余各征管分局仍按1986年确定的征收范围征收。如松江区所属11个镇、4个街道及1个市级工业园区中，目前仅有2个镇开征房产税。
6．查补税款入库管理缺乏制度规范。经审计，因无相关制度规范各区县税务分局开具查补税款税单的时限，导致部分查补税款未及时入库。如第四稽查局于2006年11月15日对一公司进行检查后，开出查补金额为597万元的税务处理处罚决定书。但截至审计日，青浦区税务分局尚未开具该笔查补税款的税单，致使查补税款未及时征收入库。
(二)审计市本级转移支付情况
2006年度，按照市人代会批准同意的预算报告，市级分享的新增财力全部用于对区县的转移支付。市财政局根据报经市政府同意的《关于本市实施2006年转移支付方案的请示》，当年安排市本级转移支付资金30.73亿 元，主要用于公共项目支出补助、财力补助和特定项目补助。审计结果表明，市财政局按照促进区县均衡协调发展的总体要求，逐步完善转移支付办法，积极促进实 现基本公共服务均等化，不断扩大保障范围，进一步提高公共项目财力保障标准。各相关区县均将市级转移支付资金纳入本级预算管理。但审计中也发现一些问题：
1．部分区县相关支出决算编报范围不一致，导致转移支付分配的依据不准确。图书馆经费、群众文化经费等7项 公共项目转移支付的补助资金，主要是依据区县相关支出决算编报数未达到全市平均水平或市政府规定标准的差额进行补助。由于部分区县相关支出决算编报范围不 一致，决算编报数的口径不统一，导致转移支付分配的依据不准确。如图书馆经费和群众文化经费支出，杨浦区将区本级及街道的支出一起纳入决算范围，而普陀和 奉贤2个区则仅将区本级的支出纳入决算范围。
2．转移支付资金结存较多，部分资金使用不规范。经审计，市财政局2006年转移支付计划到当年12月份方才下达，由于计划下达不及时，造成区县部分公共项目当年预算难以执行完毕。如下达崇明县1.14亿元、奉贤区9574万元义务教育经费等公共项目补助，当年实际执行分别仅为4135万元、4795万元，结存区县财政部门资金分别为7355万元、4779万元，资金结存较多。另外，经延伸审计，普陀区科学技术委员会、杨浦区科学技术委员会未按科普经费要求支出，而是分别将科普经费116万元、95万元用于有关项目补贴，资金使用不规范。
(三)审计部门预算执行和其他财政收支情况
今年，市审计局主要对市发展和改革委员会、市经济委 员会、市公安局、市水务局、市人口和计划生育委员会、市人民政府外事办公室、市国有资产监督管理委员会、市统计局、市城市规划管理局、市信息化委员会、市 市政工程管理局、市医疗保险局、市档案局、市妇女联合会、市文物管理委员会、上海仲裁委员会、上海图书馆上海科学技术情报研究所等17个部门2006年度预算执行及其他财政收支情况进行了审计。本次审计对上述17个部门本部、下属119户一级预算单位中的80户，以及其他有关单位进行了抽查，审计资金资产达481.14亿元，发现违规金额1.86亿元，占审计金额的0.38%，发现其他一些管理不规范的问题，涉及金额27.89亿元，占审计金额的5.79%。审计结果表明，有关部门财政财务管理水平逐步提升，各项收支制度改革稳步推进，部门预算执行情况总体上是好的。审计发现的主要问题如下：
1．市级部门存在的问题
(1)市医保局等9个部门多报预算或部门预算编报不完整，涉及金额1.2亿元。如市医保局及其直属单位2004至2006年，将应由区县财政局承担的区县医保机构培训费和奖励费等经费补贴共1973万元编入本部门预算。
(2)市公安局等9个部门无预算、超预算支出，涉及金额2亿元。如市公安局2006年度公用经费预算金额为4746万元，当年实际支出6343万元，超预算支出1597万元。
(3)市经委等7个部门存在部分专项资金或基金被用于出借、投资及未能专款专用等情况，涉及金额4.07亿元。如市经委节能基金由上海工业技术发展中心代管，该中心先后挪用节能基金1130万元给下属上海经能工业发展有限公司进行理财活动。截至2006年末，本金已收回，但历年所得收益407万元被用作该中心等单位的经费开支。
(4)市档案局等3个部门以明显高于市场价格或实际成本的结算价格将相关业务交由下属单位实施，增加了费用支出。如市档案局按每页1元的结算价格委托下属缩微中心进行档案缩微扫描，而同年缩微中心承接外单位扫描业务的价格每页仅约0.45元，市档案局与该中心业务结算价格不合理。经审计，2006年该局共支付缩微中心档案扫描费339万元。
此外，本次审计还对12家部门本部办公用纸的采购效益情况进行了抽查分析。一是对12家部门本部使用70克A4复印纸的采购方式及其价格进行了对比分析。结果表明，有5家采用政府采购中心指定采购的方式，按办公费比例加权采购均价为21.6元/包；有7家采用自行采购方式，按办公费比例加权采购均价为24元/包。二是对12家部门本部使用再生纸的情况进行了分析。结果表明，有7家使用再生纸，占纸张总支出的33%。其中，除市经委使用再生纸的比例达到74%以外，其余6家使用再生纸的平均比例为34%。另外5家部门未使用再生纸。
2．市级部门所属单位存在的问题
(1)市规划局等7个部门所属单位存在未严格执行政府采购制度、自行采购纳入集中采购目录项目的情况，涉及金额9180万元。如市规划局下属上海城市规划展示馆在实施2004年布展调整项目时未按规定实行政府采购，其中3756万元的工程和设备采取直接发包或自行购买方式采购。
(2)市水务局、市市政局、市发展改革委等11个部门部分收入收缴管理不规范。一是3个部门所属单位部分收入收取不规范，涉及金额3420万元。如市水务局下属原河道管理处收取河道占用补偿费累计1909万元，未报经有关部门批准同意，收费标准也未经核定。二是3个部门所属单位部分收费未按规定及时足额收取，涉及金额5074万元。如市市政局所属质监站由于未建立有效的征收管理制度，导致2004至2006年少征市政、公路工程质量监督费2876万元。三是5个部门所属单位部分收入未严格执行收缴分离制度，也未及时上缴财政部门，涉及金额9657万元。如市发展改革委所属物价检查所罚没收入过渡帐户2006年末仍有余额1039万元未及时上缴财政部门。
(3)市市政局等11个部门所属单位部分固定资产未纳入账内管理，涉及金额6.39亿元、房产5.78万平方米。如市市政局下属城建学校的教学文体楼和研究院的房屋资产共4014万元未纳入账内管理。
(4)市妇联、市政府外办等9个部门所属单位对外投资管理不健全。如2006年2月，市妇联下属杂志社与另一企业共同出资成立了一家文化传播公司。杂志社以无形资产和现金出资，占该公司总股本的51%。但根据双方签署的投资合同约定，5位董事中杂志社只委派2位，仅占董事会成员的40%，双方权利义务不对等。又如市政府外办下属上海外事服务中心所属上海申外票务服务有限公司注册资本200万元，按合同规定应由上海外事服务中心和上海市护照签证受理中心分别出资50万元、150万元。经审计，该公司实际上由外事服务中心全额出资，与合同规定不符。
(5)市公安局等4个部门所属单位向关联单位收取、列支有关费用，涉及金额5926万元。如市公安局下属交警总队在其所属单位开支车辆维修费、加班费等费用244万元。
(6)市文管委、市信息委等11个部门所属单位资金、资产管理等方面存在薄弱环节。如市文管委下属单位上海博物馆出借出土遗物2009件给下属各区县博物馆，至今尚未收回。此外，该委下属上海文物商店于1989年购入古董574万元，至今尚有8100多箱、1300多捆未进行整理和设立台账，不能真实反映该批库存古董的实际情况。又如市信息委下属技术中心251万元的固定资产被原挂靠的一所学院无偿使用，但资产日常维护费用仍由该中心承担。
近年来，主管预算单位在预算及财务管理方面逐步规 范，但下属单位暴露出来的问题相对较为突出。造成上述问题的主要原因：一是部门预算编报不够科学、准确、完整，预算执行不严格，下属单位的收入、支出没有 全部纳入部门预算管理，主管预算单位的预算管理责任不够明确，管理不到位；二是主管预算单位对所属单位收入、支出、对外投资等方面的监管制度存在缺失，已 有的一些制度也未能有效执行；三是有关事业单位改革尚未完全到位，职责定位不够明确，管理体制不够健全。
在今年的预算执行审计中，根据市人大常委会的要求，市审计局还对市水务局、市规划局、市市政局、市医保局、市文管委等5个部门编制的《2006年度行政事业单位决算报表》的汇总情况和本级决算报表的编制情况进行了审计，结果表明，各部门按照财政部及市财政局的编制要求，努力做好2006年度的决算编报工作，部门决算报表汇总和本级决算报表编制情况总的是好的。但审计也发现5个部门收入不实3122万元、支出不实1287万元、资产不实2.32亿元等问题。对此，市审计局局长已签署意见，要求纠正和调整。
(四)专项资金审计和审计调查情况
1．审计政府投资和以政府投资为主的建设项目资金使用管理情况
经对20个政府投资和以政府投资为主的建设项目资金使用管理情况审计，项目审计资金总额470.58亿元。审计发现违规金额1.88亿元，占审计资金总额的0.4%；管理不规范问题涉及金额共17.58亿元，占审计资金总额的3.74%。审计结果表明，项目投资、建设等有关单位及主管部门通过推行代建制和实施投资监理等方式努力降低建设成本，建设项目管理水平有所提高。但审计也发现一些问题：
(1)18个项目成本核算不实8.73亿元。一是部分项目前期动拆迁实施单位多报动迁费用，造成项目成本核算不实1.93亿元。如轨道交通9号线一期项目多计征地动拆迁费用1.09亿元。二是由于建设成本与经营费用划分不清造成多计项目成本5.72亿元。如共和新路1号线北延伸项目核算时，由于试运营期不明确，导致将应计入项目运营成本的贷款利息和经营费用2.24亿元计入项目成本。三是多计工程结算、财务监理等费用1.08亿元。如上海市公共卫生中心项目多计工程费用130万元。
(2)8个项目概算投资编制不准确。如第一人民医院松江新院项目，2003年批准概算投资4.62亿元，由于概算编制不够细化、市场价格变化较大等原因，2005年经批准调整为5.52亿元，2007年经审计后预计又将增加至6.18亿元。又如上海浦东国际机场第二跑道项目中的土方及地基处理等市政工程，在概算编制时由于部分综合费率未按照概算确定的定额原则计算，造成多计概算投资1.43亿元。
(3)14个项目超投资、多增加建设成本或形成损失浪费3.32亿元。一是由于投资控制不严格导致超投资2.93亿元；二是由于边设计边施工、各专业设计不配套等原因，导致多增加成本2381万元；三是由于前期工作不到位引起返工或部分单项工程报废，形成损失浪费1494万元。
(4)部分项目设施使用效率不高。如上海科技城一期工程中票务和展项管理系统原提出的自动化管理需求与实际情况不尽相符，计算机网络系统开发未能达到原设定的性能和标准，采购的647万元设备长期闲置。
(5)部分建设项目推进节能降耗措施的力度不够。如曙光医院工程项目，手术室和中心供应室暖通设备未采用独立空调机组，在春秋过渡季节要达到温控要求必须启动中央空调大机组，不利于节能。据测算，手术室冷热源若通过增加机组优化，每年可预计节约用电13.8万千瓦时。
对上述问题，市审计局要求有关部门和单位进一步完善项目财务核算制度，严格概算编制及审核，防止损失浪费，不断规范工程项目建设管理。同时，要不断提高项目设施的利用率，进一步优化建筑节能设计，积极采取节能降耗措施。
2．审计公路养路费专项资金征收使用管理情况
本市公路养路费由上海市公路养路费征收办公室具体负责征收，市市政局负责使用管理。经对2004至2006年公路养路费专项资金征收、使用和管理情况审计，本市养路费累计征收90.13亿元，累计支出75.62亿元，截至2006年末，累计结存19.56亿元(其中区县6.71亿元)。审计结果表明，该专项资金为改善本市公路交通状况、推动经济建设发挥了重要作用。但审计也发现一些问题：
(1)部分养路费支出不符合有关规定。2004至2006年，部分单位违规将部分养路费用于市政设施建设、市政管理人员经费支出和补充行政经费等合计2.85亿元。
(2)部分单位长期欠缴养路费。经测算，截至2006年末，本市部分单位由于效益不佳或历史原因，三年累计欠缴养路费达8885万元。
(3)公路养护经费预算计划安排不合理。根据市公路管理处提供的专业检测数据表明，2004至2006年，本市需进行大中修的公路计664公里，但其中64%的公路未列入养护预算计划，而2006年末本市养路费累计结存达19.56亿元。同时，2004至2006年，本市养护经费支出36.6亿元，仅占养路费收入的44.12%，不符合国务院有关公路养路费用于公路养护资金应达到80%的要求。
(4)养路费分配机制不合理。自1996年，本市养路费主要采用按车辆所属地全额返还的分配方式，未考虑各区县需养护的公路里程等因素，造成各区县可用养路费差异较大。经测算，2004至2006年，本市公路平均每公里可用养路费61万元。但是，由于养路费分配机制不合理，有的区县每公里可用养路费达351万元，有的仅为17万元，造成部分公路因资金缺口得不到及时养护维修。
(5)乡村公路和危桥改造工程建设补贴政策有待进一步完善。截至2006年末，由于补贴资金申报、审批程序复杂等原因，4718万元乡村公路和危桥改造工程建设补贴资金未及时拨付。
(6)养路费征收办法的部分内容有待完善。根据1993年《上海市公路养路费征收管理办法》，交通等部门所属公路运输企业的车辆按照营运收入乘以费率征收养路费，其它社会运输企业车辆按每月每吨190元定额缴纳养路费。从审计情况看，目前该规定有待进一步完善。经测算，2006年，以费率征收养路费的一家企业共有运输车辆1.36万辆(总吨位16.81万吨)，缴纳养路费3324万元，平均每月每吨交纳养路费仅25.62元，与其它社会运输车辆每月每吨缴纳养路费190元相比差异较大。此外，由于营运收入的准确数据难以获得，一些单位以运输车辆的承包额或以收取的管理费作为营运收入计缴养路费，客观上造成了养路费征缴计费基数过低，致使这些企业未能足额上缴养路费。
对上述问题，市审计局建议有关部门积极完善养路费征收管理办法，加大征缴力度，健全养路费管理分配机制，合理安排公路养护计划，保证补贴资金落实到位，进一步加强养路费专项资金使用管理，不断提高资金使用效率。
3．审计调查科教兴市重大产业科技攻关项目专项资金使用管理情况
本市科教兴市重大产业科技攻关项目专项资金由市科教兴市领导小组负责重大事项决策，下设推进办公室具体负责组织项目实施、平衡专项资金使用。上海创业投资有限公司、上海大盛资产有限公司为资金管理公司。经审计调查，截至2006年末，该专项资金实际到位40亿元，科教兴市重大产业科技攻关项目共实施了两批53个。审计调查结果表明，推进办公室及有关部门不断探索完善资金和项目管理模式，部分项目在实现产业化、形成自主知识产权方面已初见成效。但审计调查也发现一些问题：
(1)专项资金结存闲置。由于资金预算安排与使用进度不同步以及项目实施过程中采取分阶段拨付资金的管理模式等原因，致使专项资金结存闲置。截至2006年末，市财政局和市国资委分别下拨30亿元和10亿元专项资金至2家资金管理公司，而已实施的两批53个项目专项资金计划扶持额度为27.11亿元，占40亿元到位资金的67.77%，资金管理公司分阶段累计下拨项目单位专项资金13.86亿元，占到位资金的34.65%。截至2006年末，2家资金管理公司专项资金余额包括利息收入共26.67亿元。
(2)资金管理公司资金管理不规范，专项资金未专款专用。2家资金管理公司之一的上海大盛资产有限公司在市国资委安排的专项资金到位后，未开设银行专户独立核算，专项资金与自有资金混用。经审计调查，截至2006年末，专项资金结余3.54亿元被用于企业经营活动，应有的存款利息也未计入专项资金收入。
(3)6个项目多渠道申请政府扶持资金，造成政府投入扶持资金占项目总投资的比例较大。经抽查，6个项目计划总投资8.76亿元，除科教兴市专项资金计划扶持1.8亿元、市科委等推进部门投入配套资金5370万元外，项目单位还向国家有关部委和市、区有关部门申请政府扶持资金1.77亿元，导致已到位或计划到位的政府扶持资金占6个项目计划总投资的比例达46.93%。如“网络操作系统”项目，计划总投资1.1亿元，除科教兴市专项资金计划投入2500万元，作为推进部门的市经委配套资金到位600万元外，该项目单位还向其他相关部门申请取得政府资金4120万元，导致政府资金投入占该项目计划总投资的65.64%。
对上述问题，市审计局建议有关部门进一步加强对专项资金的预算管理，明确专项资金管理模式，强化项目前期可行性研究论证，协调政府资金投入，规范专项资金使用管理，充分发挥专项资金的使用效益。
4．审计调查医疗保险基金收入使用管理情况
本市医疗保险基金由市劳动和社会保障局负责征缴，市医保局负责拨付使用管理。经对本市医疗保险基金收入、使用和管理情况审计调查，2004至2006年度，市医保局编制的本市医保基金财务报表反映，收入合计574.30亿元，支出合计463.05亿元，结余111.25亿元。审计调查结果表明，本市各项基本医疗保险制度运行平稳，切实维护了社会稳定，为上海社会经济的发展提供了重要支撑和制度保障。但审计调查也发现一些问题：
(1)城镇医保基金结余结构失衡。截至2006年末，城镇医保基金累计结余80.52亿元，其中统筹基金结余74.67亿元，个人帐户基金结余90亿元，而地方附加基金超支84.15亿元。地方附加基金主要用于职工门急诊医药费，由于该项费用支出较大，造成地方附加基金超支，从而导致城镇医保基金结余结构失衡。
(2)医保费用“预付制”试点办法尚需进一步完善。经审计调查，截至2006年末，对实行“预付制”试点的松江区和长宁区医保基金的结余资金5521万元，市有关部门未明确归属和用途。松江区已将结余资金中的1316万元拨付辖区内医院用于购置社区卫生服务流动车和医疗设备。
(3)城镇医保基金超比例支付了部分乙类药品费用。经审计调查，2006年度，本市有502家定点医院的1491种应当按90%比例支付、93家定点医院的92种应当按80%比例支付费用的乙类药品，均由城镇医保基金予以全额支付，致使城镇医保基金多支付39万元。
对上述问题，市审计局建议有关部门研究解决城镇医保基金结余结构失衡问题，建立健全“预付制”管理办法，加强医保基金使用管理，进一步完善相关政策制度，不断提高医保基金的使用效益。
5．审计调查农村水利专项资金使用管理情况
经对本市7.58亿 元农村水利专项资金使用管理情况审计调查，结果表明，随着市财政加大对农村水利建设资金投入力度，农村水利设施建设不断加强，防旱排涝能力进一步提高，农 村水环境得到逐步改善。有关部门不断加强农村水利建设资金预算管理，对保障水利专项资金的安全有效起到了积极作用。但审计调查也发现一些问题：
(1)部分区县水利建设项目预算申报、执行和决算不实。经抽查3.9亿元的36个农村水利建设项目，由于制度不够健全、预算编制审核和资金使用跟踪监督较薄弱等原因，17个项目存在高估项目投资或重复立项、擅自降低建设标准及减少建设内容、将虚列的预算投资和擅自减少的预算投资额列入决算等问题，涉及金额4976万元。
(2)本市郊区水利管理体制不够完善，部分水利专项资金被用于弥补单位经费尤其是人员经费不足。经调查7个区县，2004至2006年有1.51亿元水利专项资金被作为基层水利(水务)机构的事业收入，用于弥补经费不足。
(3)部分水利建设项目未严格执行政府采购和项目招投标程序，违规转包水利工程。经抽查5.54亿元的农村水利专项资金建设项目，其中78%的建设项目未严格执行政府采购和招投标程序。此外，经抽查5.54亿元中的30个农村水利建设项目，发现违规转包工程项目有27个，违规转包的合同差价达5926万元。
对上述问题，市审计局建议有关部门和单位结合本市农村综合改革试点工作，积极推进郊区水利管理体制改革，进一步完善农村水利专项资金预算执行管理制度，加大专项资金预算审核和跟踪监督力度，不断提高财政资金的使用效益。
(五)审计市管企业资产负债损益情况
2006年，市审计局共对13户市管企业资产负债损益情况进行了审计，并延伸审计了下属的128户子公司，检查资产总额3014亿元，占这些企业账面资产总额的81%，审计发现违规金额242万元，管理不规范金额31.04亿元。其中，管理不规范金额占检查资产总额的1.03%。审计结果表明，随着国资国企改革的不断深化，市管企业的经济效益进一步好转，大部分市管企业内部控制得到加强，重大经济决策程序逐步规范，企业法人治理结构不断完善。2005年，13户市管企业实现利润共计45.06亿元。但审计也发现一些问题：
1．损益不实问题依然存在。11户市管企业因会计核算不规范存在不同程度的损益反映不实的问题，其中：2005年，4户市管企业少计利润合计1.96亿元，7户市管企业多计利润合计1.98亿元，不实利润占审前报表利润的8.7%。如上海建筑材料(集团)总公司多计2005年度利润3569万元，占审前报表利润的15.7%。
2．资产质量有待提高。经抽查，截至2005年末，13户市管企业存在潜在损失及不良资产金额共计48.33亿元，占抽查企业资产总额的1.6%，占抽查企业净资产的5.1%。主要表现为：对外投资三年以上无投资收益或投资损失共计2.32亿元，三年以上应收账款及坏账损失17.99亿元，进入诉讼程序的或有负债8.02亿元。如上海广电(集团)有限公司截至2005年末尚有各项不实不良资产19.64亿元，占抽审企业资产总额的5%，占抽审企业净资产的18.3%。
3．重大经济事项决策不合规。3户市管企业在重大经济事项决策中，违反决策程序和国家有关规定，涉及资金4.92亿元。如上海水产(集团)总公司2001年5月违反决策程序，动用境外投资企业资金折合人民币约2000万元，购置境外商业保险。
4．内部控制不严造成损失。3户市管企业的6户下属单位因内部控制制度不健全、执行不到位，加大了企业经营风险，有的已造成经济损失，涉及资金2.18亿元，其中难以收回的应收销货款1.39亿元。如上海实业(集团)有限公司下属的上海上实国际贸易(集团)有限公司2004年10月至2005年1月在进口代理业务操作中，由于内部审批程序、内部牵制制度以及仓库发货控制上存在薄弱环节，造成8690万元应收销货款难以收回。
5．企业改制改组不规范。6户市管企业的下属企业在改制改组过程中，资产处置、产权转让的决策和操作不规范，涉及48个项目，占审计抽查项目数的24%。 主要表现为：部分项目未执行资产评估程序和国有产权转让交易程序；部分项目随意核销应纳入评估范围的资产，签订转让协议在前资产评估在后，少计转制资产； 部分项目资产转让价低于规定标准未报批，使用过期资产评估报告，为自然人受让方垫付出资款，无偿提供资金、设备给改制后企业用于生产经营等。如百联(集团)有限公司下属3家企业2003至2004年将510万元股权转让给集团外企业或个人时，未按有关规定进行资产评估。
这次本级预算执行及其他财政收支审计结束后，市审计 局对查出的问题依法分别作出了处理。对违反法律、法规和规章等方面的问题，已出具审计报告或作出审计决定，要求有关单位予以纠正；对应当上缴财政的违规资 金依法要求有关部门和单位及时予以上缴；对需要追究有关人员责任的，按规定移交司法机关、纪检监察部门和有关主管部门依法处理；对管理不规范的问题，有关 部门和单位根据市审计局的意见和建议，正在采取措施，完善制度，加强长效机制建设，不断提高管理水平；对重要的审计情况，市审计局及时向市政府作出报告， 市政府领导高度重视，多次召开专题会议，研究制定整改措施，要求有关部门加强监督管理，责成被审计单位认真落实整改。这次审计查出问题的整改情况，市审计 局将受市政府委托，于今年年底前向市人大常委会作出报告。
二、加强市级预算管理的意见
(一)进一步深化财税改革，加快公共财政体系建设，不断推进财政经济运行的可持续发展
从审计情况看，预算管理中还存在着部分非税收入管理 不规范、部分资金未纳入部门预算管理、转移支付资金使用不够规范、未严格执行政府采购制度等问题。财税部门要进一步深化财税改革，切实增强预算编报的科学 性、准确性和完整性，加快收缴分离改革，督促加强预算外收入账户清理，不断提高部门预算管理水平。要加强对部门决算汇总工作的监督检查，确保决算报表的准 确性。要及时下达转移支付项目计划，统一区县决算的编报口径，完善转移支付的标准和办法，建立健全转移支付资金使用管理的监督检查机制，充分发挥转移支付 资金的政策效应，积极深化郊区两级财政管理体制改革，切实增强基层财政保障能力，不断推进区域内基本公共服务均等化。要全面实施政府收支分类改革，加强政 府采购信息化管理，规范政府采购行为，进一步提高政府采购的效率和质量。要通过政府采购项目，积极引导加快建设资源节约型、环境友好型城市。要大力推进依 法治税，严格执行有关税收政策，建立健全规范的政府非税收入体系，优化纳税服务，加强税源监管和税种管理，强化税收收入和非税收入征管，促进财政收入稳定 增长，不断推进财政经济运行的可持续发展。
(二)进一步加强主管预算单位监管职能，严格规范预算执行，不断增强政府执行力
从审计情况看，当前一些部门和单位中存在着预算执行 不够严格、会计核算不够规范、专项资金未能专款专用等问题，尤其是下属单位存在的问题相对比较突出，影响了预算执行效果。各主管预算单位要按照决策、执 行、监督相互协调又相互制约的要求，细化分析本部门预算分配、编制、下达、执行、监督、评估等环节，明确主管预算单位和下属单位之间的职责权限，加强主管 预算单位的监管职能，严格预算控制，强化预算约束，规范预算执行程序，不断完善制度和健全机制，切实加大对下属单位的监管力度，有效防止下属单位各种违规 问题的产生。主管预算单位和有关监管部门应加强对事业单位的监督、管理和考核，建立健全并严格执行相关监管制度。各部门、各单位要严格按照会计制度和招投 标制度的要求，规范会计核算，严肃财经纪律，严格招投标法定程序，确保法律法规和政策、制度执行到位。要增强预算执行的严肃性，强化部门预算约束和刚性， 规范财税秩序，进一步增强预算执行的合法性、合规性和完整性，不断增强政府执行力。
(三)进一步提高资金资产管理水平，切实加强长效机制建设，不断提升资金资产使用效果
从审计情况看，当前一些部门和单位中存在着资金结存 闲置、资产质量有待提高、管理制度不够完善等问题，影响了财政资金和国有资产的使用效益以及国有企业的经营绩效。有关部门和单位要认真开展行政事业单位资 产清查工作，不断加强结余资金、固定资产和对外投资管理，大力推进资产管理与预算管理、财务管理相结合，积极探索财政预算的绩效评价工作，研究财政支出预 算绩效评价的指标体系，促进编制综合预算，进一步提高资产使用效率和效益。市国有资产监督管理部门要进一步加强监管，促进提高企业经营效益，保障国有资产 保值增值。市管企业要进一步加强内部控制体系建设，完善内部审计职能，切实加强财务风险管理与监控，努力提高资产质量和营运效率，不断提升企业竞争力与经 营绩效。各部门、各单位要切实规范管理行为，提高管理水平，完善规章制度，建立长效机制，从制度、机制和操作流程上加强资金资产管理，不断提升资金资产使 用效果。
以上报告，请予审议。