英国国家审计制度变迁及其结构功能分析
2012-01-12 来源:审计署网站 作者:胡贵安（江苏省南京市审计局）
| 英国是立法型国家审计制度的鼻祖，考察其近现代国家审计权配置模式的形成，并对其选择立法型审计制度进行结构功能分析，不仅对于窥探整个立法型审计制度形成的全貌，还对包括中国在内的现代国家审计制度的改革，都具有十分重要的理论与实践意义。本文在回顾英国国家审计制度形成的基础上，拟就其立法型审计模式产生的原因进行实证分析，期以抛砖引玉，引发大家更多的思考。 一、英国近现代国家审计的制度变迁 1649年，英国宣布成立共和国，并在1688年“光荣革命”后通过颁布一系列法案逐渐确立了资产阶级君主立宪政体。到14世纪，英国议会已基本控制了国家征税权。然而，对于拨款的使用则主要由国王控制，议会仍无权过问，浪费、挪用现象十分严重。1314年，政府在财政部内设立了国库审计师（Auditor of the Exchequer），他是最早履行监督政府支出的行政官员。1559年，伊丽莎白女王设立预付款审计师（Auditors of the Imprest），正式负责对国库支付款项行使国家审计权，后来其职能被1785年《更好地检查和审计本国王公共账目法案》（Act for the Better Examining and Auditing of the Public Accounts of this Kingdom）创立的公共账目审计委员会（Commissioners for Auditing the Public Accounts）所取代。从1834开始，国家又增设国库审计长办公室（Office of Comptroller General of the Exchequer）与已有的公共账目审计委员会合作，共同负责政府款项的审计监督。但是，此时的国家审计权几乎都配置给行政机构行使，议会虽控制国家征税权已达几个世纪之久，但其对国家支出的控制与审核的力度却仍很脆弱。 这种现象直到格莱斯顿（William Ewart Gladstone）主持的公共财政改革时才发生改变。1861年，英国议会下院设立决算审查委员会，专门负责对决算进行审查并向议会报告。1866年《国库和审计部法案》（Exchequer and Audit Departments Act）设立主计审计长职位以及国库审计部，对政府部门和公共机构进行审计，从而“迈出了实现现代政府受托责任的第一步（ Fidelma White and Kathryn Hollingsworth，1999）”，为确立英国现代国家审计制度奠定了法律基础。根据该法案规定，下议院负责批准财政支出，主计审计长负责审计所有政府部门的账目并控制款项的支付，最终由议会专门委员会作出结论，向下议院报告。可以说，1866年法案第一次在法律上明确了国家审计代表议会对政府收支的审查与控制，是当代国家审计独立于行政部门的开始，标志着立法型国家审计权的配置模式的形成（如图1所示）。 图1 英国国家审计模式 需要说明的是，此时的这种独立仅仅是法理上的独立，直到1983年《国家审计法》（National Audit Act）的颁布与实施，尽管主计审计长向议会报告工作，也有代表议会开展工作的主观意愿，但他毕竟不是下议院官员。实际上，财政部还保留有许多影响国库审计长及其职员的权力。例如国库审计部的年度经费预算仍需财政部批准，除主计审计长和助理主计审计长外的国库审计部其他职员仍属于公务员序列，财政部负责任命国库审计部职员的编制与工资。因此，就职员的任命与报酬而言，1866年法案所创设的主计审计长及国库审计部职员并没有独立于行政。 随着英国的财政支出由1866年的3900万英镑增加到1921年的6.69亿英镑，1921年议会对1866年法案进行了修改，不再要求主计审计长对所有的支出项目都进行审计。1957年又进行了修改，进一步细化了主计审计长的报酬与职责。1983年通过的《国家审计法》设立了向议会负责的、自成组织体系但又在一定程度上受制于议会的国家审计署（National Audit Office），并在议会设立公共账目委员会（Parliamentary Public Accounts Committee）。《国家审计法》规定，国家审计署有权就政府部门和其他公共机构使用公共资源的经济性、效率性和效果性展开检查，而公共账目委员会负责讨论和审议国家财政事务和审查审计长的审计报告。此外，该法还规定主计审计长应当因其职务而成为议会下院的一名官员，国家审计署的经费应当由议会提供，其职员应当按照主计审计长决定的报酬和其他工作条件进行聘用，其审计师应当按照议会公共账目委员会确定的报酬和其他条件任命。至此，我们可以说，又经过一百多年的努力，英国的国家审计权为适应监督与制约财政权的现实需要而不断得到调整，最终真正脱离了行政部门的控制。2000年通过的《政府资源与会计法》（Government Resources and Accounts Act）扩大了国家审计权监督内容的范围，要求所有的政府部门、机构及其他公共团体，都要在权责发生制的基础上编制年度资源会计报表，并接受主计审计长的审查。在较为强势议会的影响下，国家审计机构在代表国会与纳税人履行对政府使用公共资源的监督以及促进公共服务提高绩效等方面一直发挥着重要作用。正如主计审计长在2009年提交的审计报告中指出的那样，国家审计署每消耗1英镑的成本，就会为纳税人节约至少9英镑的支出（Tim Burr，2009）。 二、英国国家审计模式之结构功能分析 作为“民主故里”与“议会之母”，英国议会的历史渊源可一直追溯到遥远的英吉利国家形成时期。在英国议会制度的形成过程中，与国王围绕征税权的斗争是其核心问题之一。1215年的《大宪章》第一次通过立宪的方式规定，“国王非经贵族和教士组成的大会议同意，不得向封建主征收额外的税金”。1265年，贵族孟福尔自行召集英国历史上第一次议会，英国议会的形成过程表明，议会主要就是一个纳税人会议。在15世纪之前，批准纳税也几乎是议会唯一和最重要的职能。因此，英国有法谚说“税收是代议制之母”，故而西方议会选举长期以来都以纳税人作为拥有选举权尤其是被选举权的主体身份。从另一个角度说，“无代议士则不纳税”（No Taxation without Representation）就成为美国摆脱英国殖民统治提出的一个正当理由（王怡，2004）。13世纪中叶以后，随着工商经济的繁荣，农村骑士与城市市民组成的中等阶级迅速崛起，他们作为平民代表参与议会的比例大大增加，使得封建性的御前会议逐步向全国性政治机构即议会转变。爱德华二世即位后，大贵族操纵议会宣布议会是国家权力的中心，每年必须在固定地点召开两次会议，议会在中央国家机器中的位置逐步稳固下来（程汉大，1996）。“光荣革命”的第二年即1689年，为进一步限制王权和强化议会权力，英国议会批的《权利法案》（Bill of Rights）规定，“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法”。此外，1701年通过的《王位继承法》（Act of Settlement）还规定，王位的继承也是由议会而非君主本人来决定。这两个法案确立了英国“议会至上”原则，议会逐渐成为国家的最高权力机关。 然而，在1866年之前，英国的国家审计权几乎都配置给行政机构行使，议会对已征收税款的用途，几乎没有控制的权力。虽控制国家征税权已达几个世纪之久，但议会对国家支出的控制与审核的力度却仍很脆弱。这种现象直到格莱斯顿（William Ewart Gladstone）主持的公共财政改革时才发生改变。1866年《国库和审计部法案》设立的国库审计部，代表议会对政府部门和公共机构进行审计，“构成了议会完全控制财政最重要的一步（邹惠艳、傅光明，2005）”，为英国立法型模式的确立奠定了法律基础。这样，英国议会不仅控制了国家财政收入的权力（如征税权），还在“行政权的立法控制”预期功能的设定上，将监督与审查国家财政支出的权力（国家审计权）由政府转移到议会手中。然而，自1866年《国库和审计部法案》至1983年《国家审计法》近百年间，人们仍对英国国家审计提出不少的批评，这些批评主要体现在：由于主计审计长及国库审计部受到行政机关尤其是财政部的影响较大，所以很难真正成为“立法机关的仆人”（a servant of the legislature）并进行有效的行政控制（Fidelma White and Kathryn Hollingsworth, 1999）。因此，严格说来，直到1983年的《国家审计法》作出“主计审计长成为议会下院的一名官员”、“国家审计署的经费应当由议会提供”等规定时，我们才可以说，英国的立法型国家审计权配置模式的创建过程得以最终完成。 需要说明的是，作为立法者设定国家审计权“行政权的立法控制”功能的重要依据，英国立法机关与行政机关相比具有明显优势地位现象产生的原因是多方面的，其中，与当时采取的国家经济政策也是密切相关的。在英国资产阶级革命胜利后的相当长时期内，重商主义实际上成为英国经济政策的理论基础。正如英国学者托马斯·孟（Thomas Munn）所言：“对外贸易是增加我们的财富和现金的通常手段。”在重商主义主张政府对经济全面干预理论的指导下，当时的英国政府拥有广泛的介入与干预经济的权力，他们采取保护关税、出口退税、出口奖励、吸引国外技术和优秀人才等一系列扶植本国的产业政策，有力地推动对外贸易迅速发展。然而，18世纪中叶以后，在经济自由主义思想的影响下，经过资产阶级的努力，政府实行了一系列自由贸易政策。可以说，受排斥政府干预经济观念的影响，英国政府没有享有包括国家审计权在内的广泛介入经济的权力。 三、结论与启示 在立法型审计模式国家，尽管审计机关有时也参与对立法机构的立法与政策的评估，但主要是通过对财政的监督与控制以作为对行政活动的外部审核而存在的，其重点是围绕议会的财政权，实现对行政活动及权力运行的控制。立法型审计模式设立一百多年来的实践表明，进入形式法治时期的立法机关（立法权），在“三权分立”结构中具有一定优位特征。 鉴于此，包括英国在内的部分国家立法将国家审计权配置由立法机构行使，是此种模式的国家审计权得以有效运行并发挥其应有作用的前提与基础。这样，国家审计权可以借助较为强势的立法机构维护自身独立性与权威性，推动审计法律制度的发展与完善，并逐渐成为立法机关控制财政乃至整个行政权运行的一种手段。这诚如王名扬教授所言：“审计权是国会控制行政活动的很有效力的工具。”（胡贵安） 主要参考文献 1、英国国家审计署网站。See History of the National Audit Office， http://www.nao.org.uk/about_us/history_of_the_nao.aspx(last visited March 27， 2009). 2、胡贵安著：《国家审计权法律配置的模式选择》，中国时代经济出版社2010年版。 3、Fidelma White and Kathryn Hollingsworth, Audit， Accountability and Government, Oxford: Clarendon Press, New York: Oxford University Press, 1999. 4、王怡：“立宪政体中的赋税问题”，载《法学研究》2004年第5期。 5、张千帆著：《宪法学导论：原理与应用》，法律出版社2004年版。 6、Tim Burr, Financial reporting and financial management: General report of the Comptroller and Auditor General for 2008， London: the Stationery Office, 2009. 7、Stuart Weir and David Beetham, Political power and democratic control in Britain, London: New York: Routledge, 1999. 8、程汉大著：《文化传统与政治变革——英国议会制度》，辽宁大学出版社1996年版。 9、邹惠艳、傅光明：“英国议会是怎样取得财政控制权的”，载《中国改革报》2005年1月6日。 10、王名扬著：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年版，第923页。 |
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