浅谈如何开展经济政策执行情况跟踪审计
2012-09-03 来源:审计署网站 作者:高俊（审计署沈阳办）
| 摘要：开展经济政策执行情况跟踪审计是我国审计机关的重要职责。本文以中央扩大内需政策执行情况跟踪审计为例，探索了政策执行情况跟踪审计的目标、内容、切入点和组织方式，并就进一步完善政策执行情况跟踪审计的提出了几点建议。 关键词：中央扩大内需 政策执行 跟踪审计 一、开展政策执行情况跟踪审计的意义 经济政策是政府处理经济问题或者调整资源配置的重要手段，一个国家经济政策的制定、执行，不仅关系到国家的经济安全，更关系到社会的和谐和国家的可持续发展。但是，在经济政策的制定和执行过程中，由于信息不充分、外部条件的变化、既得利益偏好以及政策制定者和执行者的有限理性等，一些政策可能不够完善，或者在执行过程中发生偏颇、滥用，进而影响到政策目标的实现。而维护国家经济安全，保障国家经济利益，促进社会经济可持续发展是审计机关的主要任务，审计机关有责任对经济政策执行情况进行跟踪审计。对经济政策执行情况进行跟踪审计，对促进经济政策的制定、执行和完善，具有重大的理论价值和现实意义。 首先，对经济政策执行情况进行跟踪审计是国家审计机关的内在要求，开展经济政策执行效果审计是政府审计工作的法定职责。审计署制定的《审计机关专项审计调查准则》第五条进一步明确指出，审计机关对“国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况”等进行专项审计调查。由此可见，对经济政策执行情况进行跟踪审计是国家审计机关的法定职责，政府审计机关通过对经济政策执行情况进行跟踪审计，履行审计职责，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。 其次，经济政策执行情况跟踪审计是国家审计发挥经济“卫士”和政府“谋士”作用的实践途径。政府审计部门作为国家经济的监督者，通过对国家经济各个领域的审计监督，可以对经济政策进行系统和综合的分析评价，能够发现经济政策执行中存在的问题，客观的反映经济政策执行过程中出现的各种异动，及时发现偏离经济政策目标的行为，促进政令畅通。深入分析政策目标的实现情况和实施效果，及时揭示和反映政策措施不完善、不配套、不衔接以及政策目标未实现等问题，促进各项政策措施更加符合实际，更加合理有效。密切关注经济运行趋势，及时揭示和反映新情况、新问题，为政策措施的及时调整、完善提供参考和依据，服务于政府职能的实现，为社会经济可持续发展服务。 最后，经济政策执行情况跟踪审计是国际政府审计工作的惯例。20世纪70年代以来，美国审计总署开始雇用专家，开展公共政策执行效果审计。1986年，美国审计总署成立了具有法律实施背景的专业调查团队，专门调查涉嫌公共政策执行违法的行为。20世纪90年代以后，美国审计总署更加关注联邦政府公共政策执行的责任。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法规的执行，其基本任务是依据相关法典的规定行使职权。法国审计法院从2007年起对公共政策的执行进行法律监督，评价政府部门执行有关公共政策的效果。因此，我国审计机关开展经济政策执行效果审计，符合国际政府审计工作的惯例。 二、开展政策执行情况跟踪审计的有益探索 我国政府审计机关的经济政策执行情况跟踪审计还处在起步阶段，审计评价标准、指标体系都还在探索中。笔者在参加中央扩大内需政策执行情况跟踪审计调查过程中，对开展政策执行情况跟踪审计进行了有益的探索： （一）把握政策出台背景，系统梳理中央扩大内需一揽子计划。在进行经济政策执行情况跟踪审计之初，首先要把握政策出台的背景，系统梳理相关政策，了解政策的执行界限、操作程序，掌握政策目标与政策措施的协调性。 在中央扩大内需政策执行情况跟踪审计调查正式开展之前，准确把握政策出台背景。2008年年中开始，美国次贷危机逐渐爆发，并引发了全球性金融危机。为应对国际金融危机对我国经济所造成的影响和冲击，2008年11月初，国务院常务会议研究部署了扩大内需促进经济平稳较快增长的措施，对宏观调控政策做出了重大调整，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了扩大内需促进经济平稳较快发展的一揽子计划。一揽子计划主要包括四大方面：一是大规模增加政府投资；二是大范围的产业调整和振兴；三是大力度的科技支撑；四是大幅度提高社会保障水平。 （二）明确政策执行情况跟踪审计的目标。政策执行情况跟踪审计的目标是：通过审计调查，了解政策的执行是否合法合规，是否偏离政策导向，具体措施是否切实有效，政策的实施是否实现预定的目标任务。具体到中央扩大内需审计调查中，此次政策执行情况跟踪审计的目标是：通过审计调查，客观评价各地区各部门贯彻落实中央扩大内需政策所采取的主要措施及取得的主要成效，揭示和反映存在的普遍性、倾向性和典型性问题，从体制、机制、制度、管理等方面深入分析原因，提出改进意见和建议。 （三）抓准审计的切入点。抓准扩大内需政策执行情况跟踪审计的切入点，从资金保障、政策效果、资金使用、项目建设管理等几个重点切入： 1．资金安排保障方面。扩大内需建设项目的资金来源较多，既有中央预算内基本建设投资，也有地方政府投资，还有专项建设基金、银行贷款、企业自筹、利用外资等，其目的就是通过政府性投资，带动其他各项投资，以此拉动经济的增长。扩大内需检查的一个重要方面，就是要检查地方配套资金或投资资金的到位情况，使中央投资取得预期的拉动效应。 2．政策的效果性。也就是扩大内需政策功能的发挥和政策职能的履行情况，政策执行的合理性和有效性情况，政策执行中存在的重大风险隐患情况，制约政策执行的体制、机制和制度情况，政策执行的可持续情况。 3．资金管理使用中存在的问题。审查各部门、各建设单位是否严格编制扩大内需投资预算，确保扩大内需投资符合党中央、国务院确定的方向；是否认真执行基本建设财务管理的各项规定，严格投资预算执行，是否专款专用，有无资金损失浪费，虚报冒领、高估冒算，变相挪用国家基本建设预算资金等情况，财政资金使用是否规范、安全和有效。4．项目建设管理方面。审查中央扩大内需项目是否按照基本建设程序的有关规定，做好项目审核、环评审查、用地审批、银行审贷等工作；是否尽早形成实物工作量；是否建立健全工程建设全过程的监督机制，是否实行项目法人制、招投标制、合同制、监理制，确保工程质量，是否提高建设效果，保证扩大内需投资尽早发挥效益。 （四）确定审计的组织方式。 1．统筹全局，把握总体，突出政策执行审计的系统性。中央扩大内需促进经济平稳较快发展政策措施和一揽子计划内容丰富而且具体，涉及财政、投资、信贷、产业、土地及环保等多方面的政策，新增中央投资涉及农村基础建设和民生、社会保障和社会事业发展、重大基础设施建设、节能减排和结构调整等多个领域。要调查了解各项政策措施的实施情况，揭示和分析存在的主要问题，有针对性地提出建议，必须要统筹全局、把握总体。既关注宏观政策层面及效果，也突出扩大内需投资这个最直接、最有效拉动内需的重点，在此基础上深入开展对投资项目在申报审批、资金保障、具体建设等环节的检查，切实推进中央扩大内需的各项政策和主要措施能够最终落到实处。 2．准确切入，突出重点，点面结合。在做到把握总体的同时，还要突出工作重点，选准切入点，抓住扩大内需的一些主导性政策和关键性的环节。结合中央出台的一系列扩大内需政策和措施，在宏观政策层面，将扩大内需计划投向、资金保障情况、新增信贷资金情况等作为审计的重点。在项目建设及资金使用管理层面，将项目的申报和审批、贯彻国家土地政策、环保政策、项目建设管理等作为审计的重点。突出了这些重点，与总体宏观层面相结合，才能把握扩大内需政策的主要方面和执行中的关键环节。 3．兼顾地区及行业特色，选取重点项目进行剖析。一是考虑到了地区和行业特点，兼顾了不同地区和部门。二是考虑到了政策目标要求，兼顾了中央投资项目和地方投资项目。既选取了中央投资项目，也选取了部分地方自行安排的投资项目，使其在投资主体方面具有代表性。三是考虑到了资金投向，兼顾了各投资领域。选取的项目涵盖了保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施建设、铁路公路和机场等重大基础设施建设、医疗卫生教育文化等社会事业、节能减排和生态建设工程、自主创新和产业结构调整等六大类投资项目，使其在各领域具有代表性。 三、进一步完善政策执行情况跟踪审计的几点建议 （一）梳理政策，明晰背景，做好审计角色定位。在实施政策执行情况跟踪审计之前，就必须对相关的政策进行全面的把握和深刻的理解。经济政策服务于政府治理，一项经济政策的出台，都是应特定的经济背景而生。系统全面的掌握相关政策，明晰政策出台的背景，有利于更好的把握政策执行情况审计的目标。在审计的过程中，摆脱各种利益关系的制约，把审计的角色定位在一个公允、公正，忠于政策制定初衷的立场，力求提高经济政策执行审计效果评价的客观性和公平性，提高审计结论的公信力。 （二）逐步探索政策执行情况跟踪审计的绩效评价模式。我国政府审计机关的经济政策执行情况跟踪审计是一个比较新的领域，目前，还没有可供参考的评价指标体系。在审计实践中逐步探索政策执行情况跟踪审计的评价指标体系有利于今后更好的开展政策执行审计。 西方当今政策评估的大体演变方向是沿着“技术评估（单一评估）——道德评估（社会评估）——系统评估（综合评估）”的线路发展的。结合审计实践，我国政策评价指标体系更加倾向于绩效评价，即经济（economy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）。近年来，又增加了环保（environment）和公平（equity）。在实践中逐步探索政策执行情况审计的“5E”评价标准，结合整个政策的生命期，从政策的制定、政策执行的措施和手段、政策执行的监控和反馈、政策执行的效果等方面进行定性与定量相结合的评价，逐步探索经济政策执行效果审计的绩效评价模式，为以后的审计工作提供借鉴。 （三）统揽深度和维度，多级联动，力求打造精品。经济政策执行情况审计旨在推动经济政策的有效执行，是政府审计机关服务宏观经济健康发展的有效手段，并确保经济政策达到预期的效果。其手段是以财务收支为基础，对经济政策中的资源配置、权力行使和履行责任及其效果进行监督。加大经济政策执行情况审计的力度，深化经济政策执行情况审计，不能就财务论财务、就资金论资金，而是要透过财务和资金这层表象，深入挖掘分析经济政策目标的实现程度以及资金运行背后的权力和责任。 延展政策执行情况审计的维度。政府审计对政策执行情况的监督是多元化的，涉及到政府及职能部门、金融机构、项目建设单位等多个关系到国民经济命脉的重要行业。政策执行情况审计要实现跨行业、跨部门、跨地区的监督，就要延展审计维度，打破各种界限和束缚，扩大审计的覆盖面，延伸宏观经济分析层面，形成横向对比。 统揽深度和维度进行政策执行情况审计，使审计对象更加立体化，层次分明，利于进行横向及纵向对比，力求打造审计精品。 （四）务求实效，建立政策执行情况审计的联动机制。强化政策执行情况审计功能，提高审计成效，建立政策执行情况审计的集预警、监控、纠偏、制裁和反馈于一体的联动机制。审计人员在政策执行情况审计过程中，提高职业敏感，及时感知相关政策对社会经济和各个实体的影响，发现政策实施中苗头性、倾向性的问题，及时发出预警，采取措施进行防控，发挥审计的“免疫系统”功能。对政策执行情况进行全方位的监督，检查，纠正偏离政策目标的行为和做法，保障政策达到预期的效果。完善权力问责机制，对于违反国家经济政策的行为，实行问责追究，杜绝公共资金的滥用以及项目投资的重大失误。运用各种反馈渠道，包括审计报告、审计公告、审计决定、审计信息等，将审计结果提供给党和国家领导机关、司法监察机关以及政府各部门，有利于制裁政策执行过程中严重的违法违纪责任人，也利于政策执行者解决政策执行不合理、管理欠缺、政策绩效低等问题。通过反馈机制，对已实施的经济政策进行适时调整，保证经济政策本身的正确性，使符合经济发展目标的经济政策有序运行，确保经济沿着正确的方向和趋势运行。 （五）加强政策执行效果审计的专业人才队伍建设。政策执行效果审计在我国仍在起步阶段，而在国外已发展成为一门较为成熟的学科。从政策执行效果审计的实践来看，我们不难发现，政策执行效果审计是一项综合性极强的审计工作，审计人员除了需要具备传统审计专业知识和技能外，还应通晓和掌握经济学、政策学、管理学、系统工程、生态学、统计学等多方面的专业知识和技能。要提高政策执行效果审计的科学性和有效性，要求审计人员不仅要能够深刻地理解经济政策意图，还要结合各种专业知识和技能进行经济政策执行效果审计，才能在深层次、高角度对经济政策执行效果进行评价。因此，必须采取多种形式加强政策执行效果审计的专业人才队伍建设：一是引进和聘用相关领域的专家型人才，优化审计资源配置，在审计实践中带动审计人员开阔视野、掌握技术，以保证政策执行效果审计工作的顺利开展。二是开展政策执行效果审计专业培训，使审计人员掌握政策执行效果审计的基本理论和技能方法，借鉴国外先进经验。三是建立政策执行效果审计人才库，定期组织经验交流，在实践中总结经验，推动政策执行效果审计理论的发展。（高俊） 参考文献： 1．刘家义：《抓住机遇 乘势而上 努力开创审计事业科学发展新局面》，《中国审计》，2012年第2期。 2．秦荣生：《国家审计职责的界定：从责任关系视角》，《审计与经济研究》，2011年。 3．陈尘肇：《关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考》，《审计研究》2011年第4期。 |
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