浅议政府投资审计应关注的几个关键环节
2012-05-31 来源:审计署网站 作者:王宪锋（审计署哈尔滨办 ）
| 随着我国经济社会发展速度逐步加快，重大基本建设项目投入力度也越来越大。近几年，工程建设领域的腐败问题愈演愈烈，引起党中央、国务院和社会各界的高度关注。为提高审计项目质量和防范审计风险，进一步加大对重大违法违规问题的揭露力度，本文结合以往审计实践，对政府投资项目审计中应关注的一些重要环节做以归纳。 一、政府投资项目的特点 政府投资审计项目是我国各级政府推动地区发展、提高公共服务能力、改善民生的重要依托。大部分项目具有以下特点。 一是公益性强，关系民生。我国各级政府不断加大政府支出，实施了一系列重大基础设施项目，对保增长、促民生起到重要作用，使我国能源、交通、水利、环境等基础设施得到明显改善，为长远可持续发展奠定了坚实的物质基础。由于政府投资项目意义重大，实施的好，将给国家或地区带来巨大的社会经济效益，反之，如果项目失败，将给政府带来沉重的财政负担，造成资源的浪费和环境的破坏。 二是投资额大，受社会高度关注。为应对国际金融危机，我国政府实施了4万亿投资计划，仅新增中央投资就高达1.18万亿。京沪高铁投资、西气东输二线、南水北调、灾后重建等项目均投资过千亿元。这些数字的背后是沉甸甸的责任。除了政府，没有任何部门或企业能够承担这样巨额的投资。这些项目也将产生巨大的推动力，带动上下游产业链的快速发展，受到国内外社会各界的高度关注。 三是时效性强、工期紧张。经济的快速发展需要基础设施不断加快建设，从而提供强大的物质支撑。政府投资项目在创造一个又一个奇迹的同时，都面临工期紧、任务重的实际困难，无一不是采取了超常规的建设节奏，有些工程在的“政治工程”头衔压力下，更是边设计、边施工、边建设，违规操作比较普遍。 四是腐败问题频发，影响政府公信力。项目建设资金量大，参建各方都有强烈的利益诉求，加上我国现阶段监管机制不健全，工程建设领域成为腐败的重灾区。“项目建起来、官员倒下去”的例子屡见不鲜。政府投资项目本是政府进行国家治理的重要方式，其中存在的腐败现象极大地也影响了政府的公信力。 二、政府投资项目违纪违规问题的多发点 政府投资项目中的违规违纪行为往往集中在资金量大的几个环节。具体有以下几个方面。 1.物资采购。物资采购往往是政府投资项目的最大支出。有些项目的物资采购达几千万、甚至上亿元。项目业主可以决定采购什么产品和以什么价格采购，因而直接左右供货商的利益。高价采购物资、采购物资质量不合格、违规指定供应商等违规行为引发了大量的违纪违规行为。 2.工程发包。工程施工的资金额也非常大，而且受专业和经验限制，我国政府投资项目大部分工程向系统内企业发包。如，交通系统的施工企业常年共同参与交通项目竞争，管道建设企业常年参与管道建设竞争，铁路建设企业常年参与铁路项目竞争等，施工企业间、施工企业与业主间形成了盘根错节的利益关系。为承揽到项目，施工企业往往能够利用长期的关系渠道，左右中标结果，各类潜规则盛行。 3.征地拆迁。随着我国城镇化规模越来越大，已建基础设施越来越多，后建项目的征地拆迁资金量逐年加大。尤其是城市或城镇的征地拆迁，补偿标准越来越高。征地拆迁逐渐成为各方关注的对象。征地补偿款截留挪用、虚假拆迁骗取补偿等事件时有发生。征地拆迁领域的违纪违规问题，损害了实际被征地人的切身利益，加大了政府投资成本，需要予以规范。 三、政府投资项目审计的关键环节 由于投资项目建设的复杂性，使得在建设过程各个环节都蕴藏了很多或明或暗的违规行为。如，建设单位招标时的明招暗定，施工单位间陪标串标时的密切配合，设计单位故意留有设计漏洞，监理单位质量问题视而不见等。对各个环节的合规性进行全面评价，将占用大量的审计资源。因此，如何准确把握关键环节，查找关键环节就成为投资审计的重要内容。结合政府投资项目的特点和违纪违规问题的多发点，可以尝试从以下几个方面集中突破。 （一）资金分配环节 这里说的资金分配环节主要是指投资项目的工程发包和物资采购。大部分利益分配都是通过该环节完成的，尤其是单一来源采购和强制指定采购，绕开了公开竞争，体现了业主与供应商间的密切关系，值得审计人员高度关注。 1. 单一来源采购 根据招标投标法和政府采购法，政府投资项目发包应当公开招标。实际上，我们却会发现总有些项目通过“单一来源”的方式采购物资。此时应当引起审计人员的高度关注，因为单一来源采购是针对物资仅有唯一供应商等极少情况采取的发包方式，大部分采购都不具备这样的条件。大部分单一来源采购实际上是业主为确保某些特定关系人顺利中标而采取的违规操作手法。为了避开公开招投标不易控制的问题，更快的向特定关系人发包，业主可能会采取单一来源采购的方式。审计人员应对单一来源采购的进行深入系统分析，确定其是否合规。 2.强制指定采购。 物资采购中，还会遇到业主提出采购特定品牌产品的强制要求。如，有些市政工程要求购买指定造型的路灯、指定规格或型号的节能设备；有些工程要求购买指定厂家的防腐材料、购买指定品牌的焊接材料；有些工程要求本地区、本系统的所有类似项目都要购买统一种品牌或型号的专业设备。这些强制要求的背后，往往是供应商与主管部门领导的内外勾结：供应商通过强制要求，获得高额利润；领导干部则利用手中职权，收受大量回扣。在外部监督长期不到位的情况，类似强制要求会逐步演变成行业“潜规则”，物资需求方、供应方都会按规则行事，按强制要求购买指定产品。审计人员遇到此类问题时，应当进一步采取措施，确认提出强制要求的部门和具体负责人，并延伸物资供应方，审查强制要求的背后是否存在商业贿赂问题。 3.其他违规招标 除了上述两种违规方式，在项目发包中还存在以下常见违规形式。如，不在规定媒体公告、公告时间不足、没有关系的单位买不到招标文件、随意指定评委、评标不规范、随意调整中标人等等。业主表面上常打着工期紧张的旗号违规操作，实际则是通过一系列做法，暗中确定特定关系人中标。以随意调整中标人为例，有时评标委员会推荐的第一候选人不是特定关系人，发包人就以第一候选人的在建项目多，人员、设备等不足等理由，重新确定中标人。第一候选人拿到一些好处费退出竞争，特定关系人则可以高价承揽项目，获取高额利润，由此造成项目投资成本节节攀高。 （二）资金支付环节 一旦确定了物资供应方，资金支付进度就成为各方关注的焦点。物资供应方和施工方会通过一切关系，使业主及时、足额甚至超额拨付资金。在资金支付阶段，为了锁定重点延伸单位，应当从资金量、拨付时间两个角度进行确定。 1.大额设计变更。 施工企业可以通过设计变更大幅增加工程的结算款。有的施工单位低价中标后，通过设计单位改变项目的建设内容、建设规模，从而提高工程造价，谋取不当利益；有些单位通过设计单位将低报价的材料调换成功能类似的高价材料，获取差额利润；有些单位以赶工期为借口，要求业主大量增加措施费；有的单位则通过项目改线，提高工程建设标准等，不断加大项目投资。审计人员在设计变更审计时，应将金额大、受益企业指向明显的设计变更作为重点，关注设计变更是否真实、是否必要，对个别单位通过设计变更获取高额利润的，要追踪利润去向。 2.资金支付进度。 统计资金支付进度也是获得某供应商与业主不同寻常关系的有效途径。实际操作中，占有资金的一方往往有较大的话语权，通常情况下业主只有拖着不付款或者晚付款，才能更好的实现对供应商的控制和管理，业主大部分情况下会按合同约定的最晚时间支付进度款。当业主对个别公司的资金支付进度明显异常时，审计人员应予以关注。付款进度早于合同时间要求的公司，很可能是靠倒买倒卖赚取巨额差价的皮包公司。由于这些公司是实力和资金链不足以先行垫资组织货源，无法完成物资供应，因此，需要业主对其进行资金支付上进行“照顾”。对这类公司进行集中突破，有可能揭示出这类供应商与业主的关联关系。 3.假发票和咨询费。 在资金支付环节，还要关注业主和施工单位的假发票问题。近年来，咨询费、劳务费、会议费、餐饮、住宿等假发票盛行，很多公司利用假发票套取现金再进行私分或商业贿赂。尤其是大额的咨询费、技术服务费，大都没有真实的业务背景，资金几经辗转，往往流向有话语权的部门或领导干部。在发现假发票后，要注意顺资金流向查找资金实际去向。有时资金套现形成“小金库”，需要出其不意、快速突破，掌握小金库的流水账，才能获得资金走向的最真实证据。 （三）追踪资金流向 资金从业主单位支付出去后，本应留在对方的物资供应单位、工程施工单位等，但实际上，有的资金往往又回流给业主单位或一些业主单位的主要领导，成为权钱交易的最有力证据。 1.物资供应方 延伸物资采购方是从资金走向切入违规违纪问题的重要方法。一般情况下，想成为物资供应方，需要给特定关系人一定比例的佣金，付款方式也多为现金。对于大型工程而言，佣金的量比较大，可能在中标前，物资供应方就从银行大量提现，或者多笔持续提现，凑够一定数额后，将会以支票或存折等形式交给受贿人。部分小单位财务管理不规范，可能直接在销售费用或销售提成中列支，由业务员转送关系人。发包方主管物资采购的领导是物资供应方“攻关”的主要目标，近些年在工程建设领域，施工企业、承包商、材料供应商已经通过这种方式，将一大批领导干部拉下马。 2.转包分包。 转包和违规分包是工程审计必审的常见问题。目前，工程领域腐败的易发和多发点已经从工程发包开始向其他环节转移，转包和分包单位也应当成为审计重点。审计人员不妨选择一些重点分包单位延伸审计。比如，土石方工程，不同单位分包工程需缴纳管理费的比例可能相去甚远。有时为了降低成本，找当地的队伍施工，分包单价很低；有时则是明显将利润留给分包单位，此时就应当进行分包单位延伸审计。大部分土石方施工队都是在本地区承揽工程，也有的施工队伍可以在各个施工单位的不同标段都获得大量分包工程，也应当进行延伸审计。通过延伸审计，可能通过资金走向发现分包商频频承揽工程背后的真实原因。 3.征地拆迁。 除了施工单位和物资供应方，在审计资金流向时，也应当将征地拆迁资金走向作为审计重点。因为随着我国基础设施逐步完善和百姓维权意识的提高，征地拆迁补偿款的标准和数额逐步提高，征地拆迁补偿已经成为投资成本的相当比例。而由于我国征地拆迁属地化管理，各地的政策和标准都不尽相同，操作方式也不一样，征地拆迁高要低补，骗取征地补偿款等行为屡见不鲜。审计人员要对征地拆迁难度大的、标准高的地区进行重点审计。 （四）其他方面 资金分配、资金支付和资金流向是发现违规违纪问题的最重要方法，但是通过巧用质量事故、举报线索等也可以事半功倍，取得意想不到的效果。 1.质量事故。 国有大中型项目的在质量管理上有明确的规定，如果出现重大损失或人员伤亡需要进行事故调查并上报，对相关责任人进行处理。实际工作中，处理处罚往往是形式重于实质，各级部门出于保护本部门或下属部门的要求，都不愿意将事态扩大，简单调查了事。审计人员可以将已经发生的质量事故的相关单位作为审计重点。虽然简单的看质量事故本身，找不到责任人和实际原因，但是通过还原质量事故的发生经过，往往可以发现供货方、施工方、业主等各方的违规操作事实，还可以获得业主违规指定采购、施工单位转分包、偷工减料、无资质施工等违规违法问题。实际上，任何质量事故的发生都是伴随着一连串的违规操作，只要业主、监理、施工方任何一个环节严格管理都可以避免事故的发生。质量事故的形成一定是多部门监督失效和个别部门获取巨额利益同时作用的结果。因此，深入挖掘质量事故成因，可能会追查出业主单位领导干部插手工程发包、业主单位工作人员滥用职权等重大违规违纪问题。 2.举报线索。 在加大审查力度的同时，要注重发挥举报线索的重要作用。任何一个行业和项目都有其特定的潜规则和操作手法，利用举报线索可以迅速锁定工作方向，实施精准打击。审计人员可以一方面在被审计单位的门口、网站、电子屏幕等地方，公告审计组电话、邮箱、办公地点，搜集举报线索；另一方面，通过向相关地区和行业的纪检部门进行深入座谈，了解项目所在地区、所在行业的违纪违规问题特点。 四、结论 随着我国工程建设领域各项制度逐步建立健全，大型政府投资项目建设管理的规范化程度越来越高，违法分子的反侦查能力也在提高，作案手段更加多变和隐蔽。审计人员在查处违法违纪问题和发现经济案件线索时，应当将上述资金分配、资金拨付、资金流向等环节作为审计的关键点，关注对影响投资项目绩效的重大质量事故。通过在关键点上追加审计程序，在时间和人员有限的情况下，有效地提高审计质量、防范审计风险、扩大审计成果，发挥审计反腐败作用。（王宪锋） |
|
（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载） |