为了适应近年来内部审计理论和实践的新变化，进一步加强内部审计工作，加强审计机关对内部审计工作的指导和监督，促进建立健全内部审计制度，推动内部审计工作的科学发展，我署对《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令2003年第4号）进行修订，草拟了《内部审计工作规定（征求意见稿）》，现面向社会公开征求意见。公众可以通过以下途径和方式提出反馈意见：

　　1.登录中国政府法制信息网（网址：http://www.chinalaw.gov.cn），进入首页左侧的“部门规章草案意见征集系统”提出意见。

　　2.登录审计署官方网站（网址：http://www.audit.gov.cn），进入“审计工作通告”栏目，点击“审计署关于《内部审计工作规定（征求意见稿）》公开征求意见的通知”提出意见。

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　　4.通信地址：北京市西城区展览路北露园1号审计署法规司，邮编：100830

　　意见反馈截止时间为2014年2月20日。
　　
　　                                                                    

2014年1月16日

 

内部审计工作规定

（征求意见稿）
 

 第一章  总  则
 

  第一条  为了加强内部审计工作，建立健全内部审计制度，促进内部审计工作发展，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》及其他有关法律法规，制定本规定。
　　第二条  内部审计是指单位（或组织，下同）的内部审计机构或者人员，实施的一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价单位的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进单位完善治理、增加价值和实现目标。
　　第三条  依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当建立健全内部审计制度。鼓励和支持其他单位建立健全内部审计制度。
　　第四条  内部审计机构或者人员应当向本单位权力机构或者主要负责人负责，并向其报告工作，以保证内部审计的独立性，增强内部审计工作的有效性。
　　第五条  内部审计人员应当遵循中国内部审计准则，恪守职业道德。
　　第六条  单位权力机构或者主要负责人应当保护内部审计人员按照规定履行职责，任何单位和个人不得打击报复。
　　第七条  内部审计机构履行职责所需经费，应当列入单位预算，予以保证。
　　第八条  内部审计工作应当依法接受审计机关和其他有关主管部门的指导和监督。
　　第九条  建立内部审计制度的单位，应当依照有关法律法规、本规定和中国内部审计准则，并结合本单位实际情况，制定有关内部审计工作的规定。　　

    第十条  大型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构，下同），或者有关规定对设立内部审计机构有明确要求的企业，应当设立内部审计机构。
　　中小型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业可以根据需要设立内部审计机构。未设立内部审计机构的，应当指定相关机构履行内部审计职责。
　　鼓励前两款规定以外的其他企业设立内部审计机构。
　　第十一条  企业设立董事会的，内部审计机构应当在董事会和高级管理层主要负责人（总经理或者总裁，下同）领导下开展审计并向其报告工作。
　　董事会主要负责批准内部审计基本制度、年度审计项目计划和预算、审批年度审计工作报告和重大项目审计报告、监督审计结果的落实等事项。
　　企业高级管理层主要负责人主要负责执行内部审计制度、保障履行职责所必需的资源、组织领导内部审计工作、组织审计结果的落实等事项。
　　第十二条  企业未设立董事会的，内部审计机构应当在高级管理层主要负责人领导下开展审计并向其报告工作。
　　第十三条  大型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业，或者有关规定对设立首席审计官(或称总审计师等，下同）有明确要求的企业，应当设立首席审计官职位。
　　第十四条  首席审计官作为高级管理人员，协助高级管理层主要负责人分管企业内部审计工作，向董事会和高级管理层主要负责人负责并报告审计工作，对内部审计的整体质量负责。
　　第十五条  财政财务收支数额较大、下属单位较多或者实行系统垂直管理的国家机关、事业单位、社会团体以及其他单位，应当加强内部审计机构建设，可以根据国家编制管理规定要求和管理需要设置内部审计机构，或者授权本单位内设机构履行内部审计职责。内部审计机构应当在本单位主要负责人领导下开展审计并向其报告工作。
　　第十六条  内部审计人员在实施内部审计业务时，应当诚实、守信、廉洁、正直，不应歪曲事实、隐瞒审计发现的问题，不得利用职权谋取私利。
　　第十七条  内部审计人员应当遵循客观性原则，公正、不偏不倚地作出审计职业判断。
　　第十八条  内部审计人员应当具备必需的专业胜任能力，并通过后续教育培训加以保持和提高。
　　内部审计人员实行从业资格和审计专业技术资格制度，具体按照国家有关规定执行。
　　第十九条  内部审计人员对于实施内部审计业务中所获取的国家秘密和被审计单位商业秘密应当履行保密义务。

　　

    第二十条  企业内部审计机构应当按照董事会、高级管理层主要负责人的要求，主要履行下列职责：
　　（一）对企业发展战略规划和年度经营计划等执行情况进行审计；
　　（二）对企业财务收支及有关经营活动进行审计；
　　（三）对企业内部控制及风险管理情况进行评审；
　　（四）对企业内部管理的领导干部履行经济责任情况进行审计；
　　（五）有关规定和企业董事会、高级管理层主要负责人要求办理的其他事项。
　　第二十一条  国家机关、事业单位、社会团体以及其他单位的内部审计机构，应当按照单位主要负责人的要求，主要履行下列职责：
　　（一）对单位职责履行情况和事业发展规划、年度工作计划的执行情况进行审计；
　　（二）对本单位财政财务收支情况进行审计；
　　（三）对单位内部控制情况进行评审；
　　（四）对单位内部管理的领导干部履行经济责任情况进行审计；
　　（五）有关规定和单位主要负责人要求办理的其他事项。
　　第二十二条  内部审计机构履行职责时享有下列权限：
　　（一）要求被审计对象及时提供财政财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告、工作计划、工作总结、业务档案及其他有关资料（包括电子数据，下同）和必要的电子计算机技术文档；
　　（二）参加或者列席本单位及所属单位召开的重大投资、资产处置、财政财务收支预算、决算及其他与经济活动有关的会议等；
　　（三）检查财务、会计及经济活动的资料、文件和与审计事项有关的计算机管理信息系统及相关电子数据；
　　（四）对被审计对象的业务活动进行现场观察、调查和记录；
　　（五）对审计事项中的有关问题，向有关单位和个人开展调查和询问，取得相关证明材料；
　　（六）对审计发现的违反国家规定或者单位内部规定的行为予以制止，提出处理违法违规行为的意见和改善管理、完善治理的建议。
　　第二十三条  单位权力机构或者主要负责人在其管理权限范围内，可以授予内部审计机构封存有关资料资产、对违反国家规定或者单位内部规定的行为进行处理、通报审计结果等权限。
　　第二十四条  内部审计机构和内部审计人员对审计中发现的本单位负责人存在的严重违法违规问题、本单位未予以处理的严重违法违规问题，以及国家有关政策、规定需要完善的问题，有权向审计机关和其他有关部门反映。

　　

    第二十五条  内部审计机构应当根据年度审计项目计划确定的审计项目组成审计组，并于实施审计前，向被审计对象送达书面审计通知。
　　第二十六条  审计组实施审计时，应当编制项目审计方案，运用适当的审计方法，获取审计证据，做出审计记录。
　　第二十七条  审计组实施审计后，应当形成审计报告并征求被审计对象的意见。审计报告经必要的修改后，连同被审计对象的反馈意见及时报送内部审计机构。
　　审计报告经内部审计机构实施复核等审计质量控制程序后，送达被审计对象和单位适当管理层。
　　第二十八条  内部审计机构审计中发现违反国家规定或者单位内部规定的行为需要作出处理的，应当报经单位权力机构或者主要负责人同意后作出处理。
　　单位权力机构或者主要负责人授权内部审计机构对违反国家规定或者单位内部规定的行为作出处理的，内部审计机构可以直接作出处理。
　　第二十九条  内部审计机构应当督促被审计对象根据审计处理意见和建议及时进行整改，并向本单位权力机构或者主要负责人报告整改情况。
　　第三十条  内部审计机构应当建立健全内部审计档案管理制度，并按有关规定妥善保管内部审计档案资料。
　　第三十一条  内部审计机构依照国家有关规定履行内部管理领导干部经济责任审计职责时，应当遵守国家规定的相关审计程序和要求。　　

    第三十二条  审计机关依法对内部审计工作进行业务指导和监督，主要履行下列职责：
　　（一）起草或者制定有关内部审计工作的法规、规章等；
　　（二）组织制定内部审计工作发展规划，推动内部审计工作发展；
　　（三）推动建立健全内部审计制度，指导内部审计业务；
　　（四）监督内部审计质量，评价和运用内部审计结果；
　　（五）对内部审计工作成效显著的单位和个人进行表彰；
　　（六）法律、法规规定的其他职责。
　　第三十三条  审计机关可以通过内部审计自律组织，对内部审计工作进行业务指导和监督。
　　审计机关应当加强对内部审计自律组织的指导和监督，推动内部审计自律组织的发展。
　　第三十四条  国家有关主管、监管部门（系统），应当在规定的职责范围内，加强对内部审计工作的指导和监督。
　　第三十五条  国家有关主管、监管部门（系统）和省级地方政府制定有关内部审计工作的规章和业务规范，应当事先征求审计署的意见。
　　第三十六条  内部审计机构应当加强对本单位有管理权的所属单位内部审计工作的指导、监督和管理。
　　

    第三十七条  内部审计实行职业自律管理。中国内部审计协会是全国性的内部审计自律组织，地方性自律组织可以根据需要设立并接受中国内部审计协会的指导。
　　第三十八条  内部审计自律组织依照章程从事活动，内部审计自律组织章程由会员代表大会制定，报经社团法人登记管理机关核准和审计机关备案。
　　第三十九条  内部审计机构和内部审计人员，应当加入内部审计自律组织，享有章程规定的权利，履行章程规定的义务。
　　第四十条  内部审计自律组织依照法律和章程履行下列职责：
　　（一）制定内部审计准则及职业道德规范；
　　（二）对会员进行自律管理，受理对会员的投诉和举报，维护会员合法权益；
　　（三）组织开展内部审计理论研究和学术交流；
　　（四）组织内部审计资格考试及后续职业教育；
　　（五）组织开展内部审计质量评估，监督检查内部审计质量；
　　（六）组织开展内部审计业务交流和宣传；
　　（七）法律、法规规定和审计机关赋予的其他职责。
　　第四十一条  内部审计自律组织应当接受审计机关和社团登记管理机关的指导、监督和管理。
　　

    第四十二条  被审计对象有下列情形之一的，由单位权力机构或者主要负责人责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处理：
　　（一）拒绝接受或者不配合内部审计工作的；
　　（二）拒绝、拖延提供与内部审计事项有关的资料，或者提供资料不真实、不完整的；
　　（三）拒绝执行审计处理意见的。
　　第四十三条  内部审计机构有下列情形之一，由单位权力机构或者主要负责人责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：
　　（一）未按规定实施审计导致重大问题未被发现的；
　　（二）隐瞒审计查出的问题或者提供虚假审计报告的；
　　（三）泄露国家秘密或者泄露被审计对象商业秘密的；
　　（四）滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的；
　　（五）违反国家规定或者单位内部规定的其他情形。
　　第四十四条  内部审计人员因履行职责受到打击、报复、陷害的，有权机关应当及时给予保护，并对相关责任人员进行处理处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。　　

  第四十五条  本规定由审计署负责解释。
　　第四十六条  本规定自2014年*月*日起施行。审计署于2003年3月4日发布的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令2003年第4号）同时废止。
 

　　　　
  为了适应近年来内部审计理论和实践的新发展，加强审计机关对内部审计工作的业务指导和监督，推动和加快我国内部审计工作的发展，审计署与中国内部审计协会共同研究对《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令2003年第4号，以下简称《规定》）进行修订，研究草拟了《内部审计工作规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。现就修订的必要性和《征求意见稿》的主要内容说明如下：
　　一、修订的必要性
　　2003年审计署发布的《规定》，为我国内部审计工作的全面开展提供了切实可靠的制度支撑和依据，有力地推动了内部审计法制化、制度化和规范化建设的进程。但是随着经济社会的发展，内部审计的内外部环境发生了很大变化。一是内部审计实践和内部审计理念有了新发展。近年来，内部审计伴随着我国经济社会的持续快速发展，政府机构改革和现代企业制度的进一步深化，内部审计机构逐步健全，内部审计队伍不断扩大，据不完全统计，目前全国内部审计人员已经达到23万多人。内部审计正从以真实性、合规性为导向的财务审计为主向以真实性、合规性为导向的财务审计和以内部控制、风险管理为导向的管理审计并重的方向转型，并取得了重要成果。内部审计的“免疫系统”功能、风险管理、内部控制、增加价值和完善治理等新理念日益深入人心，内部审计的职能定位越来越高，发挥作用的空间和范围越来越广泛。二是内部审计法律制度日益完善。近年来，我国涉及内部审计的各层级的立法和制度性规定日益完善，2006年修订的《审计法》和2010年修订的《审计法实施条例》对审计机关对内部审计的指导监督做了进一步具体的规定，2008年财政部、审计署等五部委发布的《企业内部控制基本规范》突出了内部审计在加强企业内部控制体系建设中的重要地位，2010年中办、国办发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和2011年中央纪委、中央组织部、审计署等六部委发布的《关于贯彻实施党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定的意见》中也对部门和单位内部管理领导干部的经济责任审计提出了明确要求；国务院有关部门和一些地方也出台了一系列内部审计的地方性法规和规章；2013年8月，中国内部审计协会出台了《中国内部审计准则》。上述理论、实践和立法工作的发展，对内部审计的职能定位、机构建设、审计范围和内容等都提出了更高的要求，《规定》的内容已经明显落后于内部审计发展的实际。比如，对内部审计的定义和职能定位已不能全面反映内部审计的主要职能；有关审计内容的描述已不能充分反映内部审计领域的最新发展；关于审计机关履行对内部审计工作的指导监督职责规定不够具体等等。因此，应当及时对《规定》的内容修改和补充。
　　党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，这一方面对内部审计提出了新的、更高的要求，另一方面也给内部审计发展带来了更广阔的空间。《决定》提出加快转变政府职能，实行政企分开；加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩等要求，为确立审计机关与内部审计机构、审计机关与内部审计自律组织之间的关系指明了方向。因此，尽早修订出台《内部审计工作规定》，对于推动内部审计加快发展，在完善现代企业制度中发挥更大作用；对于建立和完善审计机关对内部审计的业务指导和监督机制，显得尤为必要。
　　二、内部审计的定义
　　随着内部审计工作的发展，内部审计的思想、理念也随之创新和发展，尤其是2009年，国际内部审计师协会（IIA）重新修订了内部审计的定义，将内部审计的确认和咨询功能并列起来，强调内部审计在公司治理、内部控制和风险管理中的作用，并强调了内部审计的增值功能。为此，《征求意见稿》对内部审计进行了新的界定，即“内部审计是指单位（或组织，下同）的内部审计机构或者人员，实施的一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价单位的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进单位完善治理、增加价值和实现目标。”
　　新定义充分吸收了国际内部审计的先进理念，与《规定》中的定义相比有如下特点：一是除了明确内部审计独立性原则，同时还强调内部审计的客观性。二是借鉴IIA的定义，将原内部审计定义中的“监督和评价”职能改为“确认和咨询”职能，“确认”就是指通过监督检查，对被审计的事项予以鉴证，并在此基础上提出评价意见和建议；而“咨询”是在评价的基础上提出的意见和建议，是评价的进一步发展，进一步扩大了内部审计的职能范围。三是增加了运用“系统、规范的方法”的规定，强调了内部审计的专业技术特征，体现内部审计职业的科学性和规范性。四是将原来的“经济活动”改为“业务活动”，体现了内部审计的范围不仅仅局限于以营利为目的的单位，还适用于非营利单位。五是提升了内部审计目的定位，将内部审计的目标界定为“促进单位完善治理、增加价值和实现目标”，进一步明确了内部审计在提升组织治理水平，促进价值增值以及实现组织目标中的重要作用，提升内部审计的层次。
　　三、内部审计机构的设置
　　合理设置内部审计机构是保证内部审计独立性，充分发挥内部审计职能作用的前提，与修订前相比，《征求意见稿》对内部审计机构的设置有了更加细化和明确的规定。
　　（一）内部审计机构的设置范围。是否设立以及如何设立内部审计机构，既要考虑落实内部审计法律制度的需要，也需要考虑单位性质、实际审计需求、内部治理结构和经营规模等因素，因此，《征求意见稿》从实际出发，区分企业和非营利性组织的不同特点，并根据企业规模和性质分四种情况对内部审计机构的设置进行了规定。一是大型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业或者有关规定对设立内部审计机构有明确要求的企业，应当设立内部审计机构；二是中小型国有资本占控股或者主导地位的企业根据需要设立内部审计机构；三是鼓励其他企业设立内部审计机构，其中包括民营企业等其他所有制性质的企业；四是财政财务收支数额较大、下属单位较多或者实行系统垂直管理的国家机关、事业单位、社会团体以及其他单位，可以根据需要和国家编制管理规定设置内部审计机构。
　　（二）内部审计机构的领导体制。与《规定》相比，《征求意见稿》根据公司治理结构的不同，将企业内部审计机构的领导体制分为设立董事会和未设立董事会的两种模式，其中，设立董事会的企业，内部审计机构应当在董事会和高级管理层主要负责人的领导下开展审计工作并向其报告工作；未设置董事会的企业，内部审计机构应当在高级管理层主要负责人领导下开展审计并向其报告工作。这就从隶属关系和报告路径上充分保证了内部审计机构的独立性。同时，《征求意见稿》还增加了董事会、企业高级管理层主要负责人的关于内部审计职责的规定。
　　（三）首席审计官的设置。为了加强对内部审计工作的领导，《征求意见稿》借鉴国内金融机构和国际上设立首席审计官的做法，规定大型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业，或者有关规定对设立首席审计官有明确要求的企业，应设置首席审计官，并明确首席审计官应作为企业的高级管理人员，协助高级管理层主要负责人分管企业内部审计工作，向董事会和高级管理层主要负责人负责并报告工作，对内部审计的整体质量负责。
　　四、内部审计的职责
　　明确内部审计的职责，有助于引领内部审计业务的拓宽，因此《征求意见稿》对内部审计的职责突出了三个方面的规定。一是随着我国内部审计的转型和发展，内部审计的重点已不仅仅局限于财务收支审计以及其他常规审计，而是发展到战略审计等管理审计的层面，鉴于此，《征求意见稿》增加了企业内部审计机构应对企业发展战略规划和年度经营计划等执行情况进行审计；其他单位内部审计机构应对单位职责履行情况和事业发展规划、年度工作计划的执行情况进行审计的规定。二是结合《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其贯彻实施意见的要求，明确对单位内部管理领导干部履行经济责任情况进行审计。三是针对企业与非营利性组织内部审计的不同特点，对企业和国家机关、事业单位、社会团体以及其他单位的内部审计机构的职责做了分别规定。
　　五、对内部审计工作的业务指导和监督
　　与《规定》相比，《征求意见稿》对指导和监督内部审计工作的主体进行了丰富和细化，既增强了有关部门的责任，也增强了可操作性。具体有四个方面的内容：
　　（一）审计机关对内部审计工作的业务指导和监督。《征求意见稿》明确列举了审计机关指导、监督的6项职责，包括起草或制定有关的内审工作法规、规章，组织制定内部审计工作发展规划，推动建立健全内部审计制度，监督内部审计质量，评价和运用内部审计结果，对内部审计工作成效显著的单位和个人进行表彰等。
　　（二）审计机关通过内部审计自律组织加强对内部审计工作的业务指导和监督。在明确审计机关可以通过内部审计自律组织加强对内部审计工作进行业务指导和监督的同时，还规定审计机关应当加强对内部审计自律组织的指导和监督，以推动其发展。考虑到中央关于加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩的要求，《征求意见稿》不再强调审计机关应当对内部审计自律组织进行管理。
　　（三）国家有关行业（系统）主管、监管部门的指导和监督。主要是指各级国有资产监管部门和银行业、证券业、保险业等金融监管机构对所属行业内部审计的监管职责。为了保证全国内部审计工作规范的统一，避免出现制度规定冲突，《征求意见稿》规定国家有关行业（系统）主管、监管部门和省级地方政府制定有关内部审计工作的规章和业务规范，应当事先征求审计署的意见。
　　（四）单位的内部审计机构对所属单位内部审计工作的指导、监督和管理。主要指内部审计机构对本单位有管理权的所属单位内部审计工作的监督、指导和管理职责，如教育、交通、农业等系统的内部审计机构对下级内部审计机构的监督和指导。
　　六、内部审计自律组织
　　《审计法实施条例》将内部审计职业组织定性为自律组织，这一规定为内部审计自律组织承担内部审计职业化管理，参与审计机关指导和监督内部审计工作，提供了广泛的服务空间，因此《征求意见稿》专设“内部审计自律组织”一章，并充实了有关内容：一是明确规定内部审计机构和内部审计人员，应当加入内部审计自律组织。这将扩大内部审计自律组织发展会员的覆盖范围，对提升内部审计自律组织对内部审计的监督、指导作用有积极的意义。二是进一步明确了内部审计自律组织的职责，如制定内部审计准则及职业道德规范，组织开展内部审计理论研究和学术交流，组织开展内部审计质量评估、监督检查内部审计质量等。